En las últimas semanas Martín Becerra publicó en Letra P tres artículos de análisis de la fusión en curso entre el mayor cableoperador y proveedor de banda ancha fija a Internet, Cablevisión, y el mayor operador de telefonía fija, móvil y también proveedor de conectividad fija y móvil, Telecom. La fusión, protagonizada por los accionistas del Grupo Clarín y por el representante de Fintech, David Martínez, ya recibió una primera y veloz autorización del ente gubernamental de comunicaciones, ENaCom, y se encuentra en proceso de estudio por parte de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia que, además, protagoniza su reconversión en Autoridad Nacional de la Competencia, con lo que ganará en autonomía funcional respecto del gobierno (algo de lo que carece hasta ahora). A continuación las tres notas:
Primera Nota:
Los parches que zurcen la gran fusión (Letra P, 24 de abril de 2018)
Lejos de su promesa de una regulación integral y convergente, el gobierno sigue regulando las comunicaciones mediante parches que hilvanan el mayor proceso de concentración en la historia argentina, la fusión Cablevisión-Telecom. Esta es la primera de una serie de notas que analizan las políticas públicas ante la megafusión protagonizada por los accionistas del Grupo Clarín. ¿Qué hará Defensa de la Competencia”?
Mientras el gobierno presentó un proyecto de “ley corta” en comunicaciones para habilitar a las telefónicas a dar tv satelital y usar el espectro radioeléctrico reservado a ArSat en beneficio de los mayores grupos del sector, la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) continúa evaluando el expediente de la mayor fusión de la historia del sector no sólo en el país sino en toda América Latina, protagonizada por el Grupo Clarín y Fintech a través de Cablevisión y Telecom.
La tramitación de estos temas es fragmentaria y, como en el refrán de la frazada corta, el gobierno de Mauricio Macri procura cubrir una parte de los problemas al tiempo que destapa (y desata) otros. Además, su ritmo es más lento del que ansían los principales conglomerados -Clarín, Telefónica, Claro, Fintech-, despierta resquemores y, hasta ahora, un intenso aunque reservado lobby. No sólo los principales operadores de medios y telecomunicaciones despliegan sus estrategias ante los decisores políticos, sino también los pequeños y medianos, conscientes de que su existencia es amenazada por los gigantes del sector y por los parches oficiales diseñados a la medida de éstos.
La fusión en curso entre Cablevisión y Telecom ya recibió en diciembre la autorización del ente gubernamental de las comunicaciones que responde al presidente Macri (ENaCom) y está siendo analizado por la CNDC, que depende funcionalmente de la Secretaría de Comercio. La autorización del ENaCom carece de respaldo técnico y es funcional al interés de los socios de Clarín y Fintech.
En EEUU y Europa las fusiones que involucran un tipo de concentración conglomeral, puesto que abarcan muchos vectores de la producción, distribución y comercialización de información, datos y entretenimientos, demandan mucho tiempo de análisis, siempre son condicionadas (o rechazadas) por los organismos técnicos y suelen ser luego objeto de litigio judicial. En cambio, al ente gubernamentalizado de comunicaciones ENaCom le llevó pocos meses autorizar la transacción.
Hasta ahora, la CNDC mostró un temperamento distinto al de ENaCom. Es que la fusión es una de las operaciones económicas más complejas de las que le ha tocado examinar al Estado argentino. Este movimiento merece observarse desde dos perspectivas a partir del marco constitucional y legal vigente: por un lado, la relativa a las políticas públicas aplicadas en el sector y a la garantía al derecho a la libertad de expresión por la que el Estado debe velar; por otro lado, la de evitar toda forma de distorsión de la competencia (como reza el artículo 42 de la Constitución Nacional) para proteger tanto a usuarios y consumidores como a la competencia en el sector de las comunicaciones. Esta distinción es analítica, por cuanto una eventual amenaza al derecho a la libertad de expresión distorsiona también la competencia en las comunicaciones y, a la inversa, la distorsión de la competencia en el sector de las comunicaciones puede horadar el ejercicio de la libertad de expresión en los términos definidos por la Declaración Universal de DDHH y por la Convención Americana de DDHH.
Por la cantidad de mercados y eslabones productivos que abarca, además, la suma de Cablevisión y Telecom desemboca en una concentración inédita en Latinoamérica. Su carácter conglomeral y convergente introduce una problemática nueva y demanda, pues, un abordaje integral, es decir, no sectorizado (como hizo ENaCom para regocijo de los protagonistas de la fusión).
De lo riguroso que sea el escrutinio de la CNDC dependen no sólo las condiciones en las que se tramitará la competencia en comunicaciones en un país con graves fracturas socioeconómicas y asimetrías geográficas colosales, sino también, en algunos segmentos, la existencia o no de competencia; así como el tipo de servicios, dinámica, innovación y precios a recursos fundamentales para el funcionamiento de las redes que troquelan y canalizan la deliberación pública, distribuyen contenidos medulares para la convivencia democrática y proveen servicios esenciales para el bienestar social, como lo son las comunicaciones.
Convergencia y concentración:
La evolución de las políticas públicas en el sector de medios y en el de telecomunicaciones exhibe, desde la recuperación constitucional de 1983, la consolidación de dos procesos: el de convergencia (tecnológica, económica, de mercados y servicios) y el de concentración.
Un examen detallado de los mencionados procesos arroja, además, etapas diferenciadas, movimientos no lineales, en esta evolución al cabo de 35 años. Pero, como caracterización general, puede señalarse que hasta entrados ya los años ´80 del siglo pasado, el sistema de medios y telecomunicaciones era tecnológicamente simple y regulado por lo que Ricardo Porto en su libro “Derecho social a la convergencia” alude como “una red, un servicio, una ley”; en cambio, a partir de 1990 se aceleran los procesos simultáneos, complementarios y sinérgicos de concentración -primero multimedios y luego conglomeral por un lado, y de convergencia -primero intrasectorial y luego también conglomeral- por el otro.
La concentración de las comunicaciones no es un proceso nuevo y hay una vasta producción académica que así lo documenta. Empero, la sinergia que aportó la digitalización de las redes y plataformas de producción, distribución y –crecientemente- consumo de información y entretenimientos en los últimos años, genéricamente aludida como “convergencia”, alienta la tendencia a la mayor concentración y cambia su lógica horizontal y vertical por una de tipo conglomeral, reticular y convergente.
Dado que las comunicaciones son triplemente importantes porque son esenciales para el bienestar social, porque involucran la realización del derecho a opinar, investigar y recibir contenidos diversos y porque son un sector económico fundamental, la tendencia a la concentración del sector está regulada en todos los países occidentales. Las leyes dispuestas por el Congreso Nacional argentino en medios y telecomunicaciones siempre han establecido límites a la concentración o contraprestaciones exigentes a los concentrados. Además, esa normativa, poco respetada por los sucesivos gobiernos, también ha subrayado la obligación estatal de proteger a actores pequeños y medianos, cooperativos y comunitarios.
Ahora bien, a pesar de los considerandos y objetivos virtuosos de las leyes aprobadas por el Poder Legislativo en la materia, el examen de las últimas tres décadas y media de intervención estatal en materia de medios audiovisuales, telecomunicaciones y conectividad a Internet constata, en los hechos, la ausencia de planificación a mediano plazo y la carencia de reglas claras que estimulen la concurrencia y que eviten el abuso de posiciones dominantes dañinas tanto para la competencia como para los usuarios y consumidores.
Las últimas décadas ofrecen sobrado testimonio de que en la Argentina la excesiva concentración de telecomunicaciones y tv paga incubó comportamientos cartelizados; discriminación por parte de los grandes actores en la interconexión a los pequeños y medianos; desaparición de contenidos locales fruto de la absorción o quiebra de estos últimos; precios predatorios; desatención de servicios que figuran al tope de las quejas de la ciudadanía y menor inversión relativa que en otros países de la región -con lo que el promedio de calidad y velocidad de los servicios es bajo y los precios son altos-.
Frente al mencionado desempeño de los actores dominantes del sector, el Estado es desafiado en su capacidad de protección del interés público para evitar la profundización de esa conducta en el caso de la fusión entre el mayor operador de tv paga y conectividad a Internet con uno de los principales operadores telefónicos fijos y móviles. Como si la repetición de la receta de allanar el camino hacia mayores niveles de concentración no tuviera relación con el escenario actual, el gobierno de Macri insiste en la misma apuesta.
Cantidad de operadores de los servicios convergentes antes de la fusión Cablevisión-Telecom
En efecto, para evaluar la fusión Cablevisión Telecom hay elementos empíricos al alcance de quien quiera estudiar la concentración de los sectores de medios audiovisuales de pago y de telecomunicaciones. No se trata sólo de pronosticar los efectos probables de la concentración de las comunicaciones a futuro, sino de examinar qué ha sucedido con la contracción de la competencia, los servicios y precios de mercados ya de por sí altamente concentrados antes de que la fusión se anunciara. Basta revisar qué sucedió con las prácticas anticompetitivas en el sector de la tv por cable, con el ingreso vedado a nuevos concurrentes a causa del congelamiento en la concesión de licencias durante más de una década o, en el caso de la telefonía, con el incumplimiento de gran parte de las condiciones de apertura a la competencia dispuestas en el año 2000 con el Decreto 764/2000 y la exclusividad de facto de la que gozaron los incumbentes del servicio básico, Telecom y Telefónica.
Las tendencias mencionadas, que abundan tanto en el sector audiovisual de pago como en el de las telecomunicaciones que hoy convergen, ilustran las averías de un sector que, fruto del sesgo de la política estatal, alcanzó los niveles de concentración que ostenta en la actualidad, con el corolario de atraso cuyos indicadores mostró, de modo elocuente, el ministro de Modernización, Andrés Ibarra, al presentar hace diez días un proyecto de “ley corta” (que, a juicio del autor de esta nota, agravará los problemas del sector).
Es en este contexto en que se produce la fusión de dos de los conglomerados con poder significativo de mercado como Cablevisión y Telecom, lo que incrementará todavía más la concentración en todos y cada uno de los servicios convergentes e implicará una reducción de la competencia en televisión paga, banda ancha fija y telefonía fija. Además, y por fuerza de la integración vertical, la fusión amenaza la competencia en Internet mayorista, en el acceso a redes troncales y en la distribución de contenidos.
Así, las coordenadas de defensa de la competencia son afectadas, puesto que la fusión elimina uno de los principales dinamizadores de los mercados convergentes, eleva barreras de entrada y retrae en un sólo operador la gestión de redes estratégicas para el ecosistema de comunicaciones.
Cuando el Grupo Clarín y Fintech sellaron la fusión, hace casi un año, la suma de los servicios de Cablevisión y Telecom arrojaba a nivel nacional el 42% de la telefonía fija; el 34% de la telefonía móvil; el 56% de las conexiones a Internet por banda ancha fija; el 35% de conectividad móvil; y el 40% tv paga. A ello se suma el exceso sobre lo permitido por ley en el caso de espectro radioeléctrico para telefonía móvil y una situación privilegiada en la gestión de redes troncales de comunicaciones en las zonas centro y norte del país, donde Telecom es el operador incumbente del servicio público de telefonía.
Es decir, el dominio de mercado de la fusionada es mucho más elevado en las zonas de mayor poder adquisitivo y concentración demográfica, donde el nuevo conglomerado superará el 75% del dominio de mercado en las principales ciudades en varios de los mercados, como por ejemplo en banda ancha fija en Rosario, Córdoba y todo el corredor norte del Gran Buenos Aires, o en tv paga en Córdoba.
Sin un abordaje integral de la evolución del sector convergente de las comunicaciones, la fusión del mayor conglomerado profundiza sus rasgos más conflictivos y es acompañada de modo solidario por el gobierno con el zurcido de regulación a través de decretos parciales, resoluciones que contradicen sus propios decretos y proyectos como el de la “ley corta”. Si se repara en el desempeño histórico del sector, el zurcido a medida proyecta un horizonte de mayor expansión de los grandes grupos a expensas de los más pequeños.
Segunda Nota:
Advertencia internacional sobre fusiones (Letra P, 3 de mayo de 2018)
Las Relatorías de Libertad de Expresión de la ONU, América, Europa y África se pronunciaron sobre la concentración excesiva como una amenaza al derecho de individuos y sociedades a la información, en especial en casos de fusión entre empresas de medios y telecomunicaciones. ¿El gobierno argentino a contramano del mundo en el caso de la megafusión Cablevisión-Telecom?
El pasado 2 de mayo, en las vísperas del día mundial de la libertad de expresión, los relatores de la ONU, Europa, América y África sobre Libertad de Expresión firmaron una declaración conjunta, ambiciosa en su contenido, que sienta posición sobre las amenazas directas e indirectas al ejercicio de este derecho humano. “Las fusiones de los medios de comunicación con empresas de telecomunicaciones, así como otros tipos de compañías, podrían limitar las oportunidades para promover la diversidad de los medios”, afirman los relatores, en un párrafo que podría aplicarse específicamente a la evaluación que la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) realiza de la megafusión entre Cablevisión y Telecom, protagonizada por los accionistas del Grupo Clarín.
El trámite de la fusión es desafiante porque involucra desde la afectación del derecho humano a la información (dados los efectos sobre la producción de contenidos locales, por ejemplo), pasando por el derecho a la competencia y a la obligación estatal de garantizar que no se distorsione aún más el equilibro en la industria de información y comunicación, hasta el derecho de los consumidores a la calidad y accesibilidad de productos y servicios fundamentales para su vida, como son la noticias, la cultura y el entretenimiento. La fusión comprende una gran cantidad de eslabones en varias cadenas de valor.
Si el Estado estuviera dando el primer paso en la evaluación del expediente, podría comenzar con la advertencia de las Relatorías de Libertad de Expresión tanto de Naciones Unidas como del Sistema Interamericano, autoridades en esta materia. Pero, desafortunadamente, ya hay una intervención gubernamental que, carente de estudios técnicos que avalen o proyecten las consecuencias de las decisiones adoptadas, complica bastante el panorama. La decisión política de Mauricio Macri fue zurcir con parches la más grande operación en el sector de las comunicaciones en la historia del país mediante un trámite express y, de este modo, condicionó la intervención de la CNDC, órgano dependiente de la Secretaría de Comercio.
En efecto, sin haber realizado un estudio de impacto en los diferentes mercados comprendidos por la fusión, esta cuenta ya con la autorización del ente gubernamental ENaCom de diciembre último (organismo que, vale recodar, a contramano de los estándares del Sistema Interamericano, está supeditado a la decisión del presidente, quien puede incluso remover sin expresión de causa a todos sus miembros). El ENaCom indicó que en las localidades donde se constituya un virtual monopolio del servicio de banda ancha fija, que arbitrariamente estableció en un 80% de los abonos, el precio no podrá superar el menor valor que la empresa comercializa en la Ciudad de Buenos Aires y, además, deberá compartir su infraestructura soporte, en condiciones no discriminatorias a otros prestadores. Según la Resolución 5644/17 del ENaCom, estas condiciones tendrán dos años de duración y podrían renovarse a discreción del regulador. También estableció la devolución del espectro que supera el tope hasta hoy vigente por parte del conglomerado fusionado.
Pero ¿de dónde surge el parámetro del 80% de dominio de mercado que el gobierno adoptó como referencia para indicar que allí donde Cablevisión-Telecom supere ese porcentaje, tendría mayores obligaciones y el Estado observaría que no exista abuso de poder dominante? Tenemos la respuesta en la documentación anexa a la resolución citada: ese 80% no surge de ningún antecedente nacional ni internacional. Es, pues, un límite carente de fundamento y, por ende, arbitrario.
La autorización de ENaCom reconoce que la fusión en curso produce «posición significativa de mercado» pero acota, de modo originalísimo, qué se debe entender en este caso por «significativa» y le asigna un valor grotesco: al menos dominar el 80% de un solo sector de todos los involucrados en la fusión, a saber, la banda ancha domiciliaria. La Resolución de EnaCom, en su sesgo pro fusionada, elude el elemento central que es además la causa de la propia fusión: los mercados son convergentes y no pueden analizarse de modo separado. La conectividad a banda ancha es un servicio que en la mayoría de los casos los usuarios contratan junto con otros servicios, por lo que una posición de dominio en uno de ellos potencia la que la fusionada ejerce en otros segmentos.
¿Por qué acotar el límite sólo en la conexión a Internet y no, por ejemplo, en tv paga? Si el resultado de la fusión en una localidad sumara al 70% de los abonados en alguno de los servicios tipificados como convergentes, ¿se garantizaría la «sana competencia»? Desafiando la teoría económica y en consonancia con los intereses de los accionistas de Cablevisión-Telecom, la lectura de la Resolución 5644/17 arroja una respuesta afirmativa. Con el parámetro del 80% para banda ancha fija queda afuera de las condiciones establecidas por el ENaCom la ciudad de Rosario, por ejemplo, donde la suma de Cablevisión y Telecom supera el 75% del mercado de banda ancha domiciliaria, pero no alcanza el 80%.
En su resolución, el ENaCom cita la Ley Argentina Digital de 2014 (27078), modificada parcialmente por el actual gobierno, al recordar que esa norma define el “poder significativo de mercado” como “la posición de fuerza económica que le permite a uno o más prestadores que su comportamiento sea, en una medida apreciable, independiente de sus competidores. Esta fuerza económica puede estar fundada en la cuota de participación en el o los mercados de referencia, en la propiedad de facilidades esenciales, en la capacidad de influir en la formación de precios o en la viabilidad de sus competidores…», lo que exige que el Estado imponga medidas regulatorias asimétricas para proteger el desarrollo de mercados regionales, la participación de los licenciatarios locales y la continuidad en la prestación de los servicios.
Pero la clave es: ¿en base a qué criterio se establece que el “poder significativo de mercado” se alcanza sólo cuando hay mercados en régimen de cuasi monopolio, es decir, con cuotas de dominio iguales o superiores al 80%? Esta decisión de ENaCom no respeta la Ley de Defensa de la Competencia (25156), de la que tomó su definición la Ley Argentina Digital. En efecto, el artículo 4 de la Ley de Defensa de la Competencia entiende que hay posición dominante cuando hay un único oferente o demandante en el mercado o cuando, sin ser único, “no está expuesto a una competencia sustancial o, cuando por el grado de integración vertical u horizontal está en condiciones de determinar la viabilidad económica de un competidor participante en el mercado, en perjuicio de éstos”. Esta norma se inscribe en el mandato del artículo 42 de la Constitución Nacional, que previene contra “toda forma de distorsión de los mercados”.
En otros países el “poder preponderante de mercado” está fijado en porcentajes mucho menores. En México, por ejemplo, es del 50% tras la reforma constitucional de las telecomunicaciones de 2013. Que el ENaCom haya tomado el 80% como referencia claramente favorece a la fusionada, revelando cierta colusión entre regulado y regulador pues se incumple el artículo 4° de la ley vigente en materia de competencia y, además, contradice con estándares vigentes en otros países.
En suma, el único pronunciamiento de la conducción estatal hasta el momento acerca de la fusión confunde «poder significativo de mercado» con monopolio, carece de fundamentos técnicos y adapta la noción de «convergencia» a la consideración de un solo mercado.
Por otro lado, la autorización para la fusión tampoco contempla un aspecto que la CNDC debería evaluar, que es la relación de los mercados de banda ancha, tv paga y telefonía con el resto de mercados convergentes en donde la fusionada también tiene posición dominante y que genera mayores asimetrías por la capacidad del nuevo conglomerado conducido por los accionistas del Grupo Clarín de establecer reglas de juego (como precios, apropiación de derechos de exhibición y ventajas competitivas en el acceso a recursos estratégicos) sin la participación del resto.
La CNDC y correcciones posibles:
El artículo 42 de la Constitución Nacional previene contra «toda forma de distorsión de los mercados»; el artículo 4 de la ley 25156 entiende que hay posición dominante cuando hay un único oferente o demandante en el mercado o cuando, sin ser único, “no está expuesto a una competencia sustancial o, cuando por el grado de integración vertical u horizontal está en condiciones de determinar la viabilidad económica de un competidor participante en el mercado, en perjuicio de éstos”. La fusión Cablevisión Telecom es un caso testigo para operacionalizar estas directrices normativas.
Uno de los aspectos principales que la CNDC debe examinar, en virtud de la Resolución 164/2001 que fija lineamientos para el control de las concentraciones económicas, es si la fusión puede restringir o distorsionar la competencia a través de la variación de precios que se produzcan en el mercado como consecuencia de la concentración.
Puesto que la fusión Cablevisión/Telecom comprende varios mercados, la tarea para medir la posición dominante que estas compañías ya tienen separadamente e incrementarán al actuar de forma conjunta es ardua, cuenta con antecedentes empíricos de conductas anticompetitivas (tanto en caso de tv cable como en los de telecomunicaciones fijas y móviles) -antecedentes que la Resolución 164/2001 obliga a la CNDC a considerar-, y abarca no sólo a los precios finales (minoristas) sino –y esto es decisivo- a los precios intermedios de interconexión a las redes (mayoristas). El examen de la fusión debe precisar cuál es el impacto de la fusión según ámbito geográfico, algo que resulta trascendente en virtud de la escala completamente heterogénea de la composición demográfica argentina y del impacto que tendrá la fusión en las economías regionales donde actúa un dinámico conjunto de centenas de operadores pequeños, medianos y cooperativos de tv paga, conectividad a Internet y prestación del servicio de telefonía.
La fusión crea nuevos desafíos para el estudio de la competencia porque supone impactos sobre la cadena de producción y las redes de distribución y comercialización de productos y servicios diversos y a la vez convergentes escasamente auditados en su desempeño, con barreras de entrada a mercados donde, como en el caso de los involucrados, la concurrencia de nuevos operadores y la supervivencia de los existentes ya resultaba ardua previo al momento de la fusión.
En este sentido, uno de los problemas que tiene la evaluación de una fusión que abarca tantos mercados como la de Cablevisión y Telecom es que las herramientas metodológicas tradicionales suelen enfocar en mercados separados, clasificando sus operaciones de modo divergente. Pero el proceso de convergencia en curso exige superar esa perspectiva y considerar los impactos a partir de los efectos conglomerales y de red que supone la fusión, es decir, cómo se afectará la competencia en cada sector con la creación de un operador que es el único que tiene efectiva presencia en todos a la vez y que goza de posición dominante en muchos de ellos.
La CNDC podría recomendar la desinversión de redes duplicadas en determinadas ciudades. Además, y según la Ley de Defensa de la Competencia vigente, la CNDC tendría también que evaluar el impacto indirecto de la fusión por la paquetización de servicios con otros segmentos con los que la fusionada tiene vínculo orgánico, como los contenidos audiovisuales exclusivos, por ejemplo, que son considerados de modo relevante por la Federal Communications Commission (FCC) y hasta por el Departamento de Justicia en las fusiones del sector en los EEUU.
Y si bien la CNDC ha tramitado pocos casos que involucren el derecho a la libertad de expresión, la doctrina en la materia será atravesada por su fallo, por lo que dejaría un flanco débil (y judicializable) si no asumiera las consecuencias contenidas en la declaración de las Relatorías de Naciones Unidas. De la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y de la Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP) con la que se abrió este artículo.
Tercera Nota:
La fusión centrípeta (Letra P, 18 de mayo de 2018)
En esta tercera y última nota de la serie sobre la gran fusión Cablevisión-Telecom, se analiza la fuerza gravitatoria del Grupo Clarín y las señales gubernamentales que la vienen potenciando.
En sus dos años y medio de gobierno, Mauricio Macri fue alterando los principios rectores de su política de comunicaciones: creó y disolvió el Ministerio de Comunicaciones, prometió un nuevo cuarto operador nacional en telefonía móvil, vaticinó una lluvia de inversiones y mayor competencia, aseguró que presentaría un proyecto integral de ley para regular el sector, dado que sus decretos invocaban un «régimen de transición» del que nunca se salió (y la comisión creada para redactar el proyecto fue incapaz de presentar públicamente siquiera un anticipo), se comprometió con la matriz de Telefónica en España a que las telecomunicaciones podrían brindar tv por suscripción vía satélite. En esta sucesión de volantazos que crean incertidumbre entre operadores grandes, medianos, pequeños, cooperativos y comunitarios y que posterga mejoras en los servicios a la población, sobresale en cambio una constante: el respaldo a la expansión del Grupo Clarín, coronado con la fusión entre Cablevisión y Telecom que fue analizada en detalle en las Notas I («Los parches que zurcen la gran fusión«) y II («Advertencia internacional sobre las fusiones«) que preceden a esta.
Las comunicaciones como sector que demanda inversiones a mediano y largo plazo, carecen de reglas de juego claras y estables que acompañen esa lógica. Los problemas del sector en la Argentina son una consecuencia directa del ritmo espasmódico de las políticas públicas, ritmo que el actual gobierno acelera con la constante modificación de esas reglas de juego (hasta ahora, con parches vía decreto y vía resoluciones contradictorios entre sí), resultando de ello un alto grado de concentración del sector. En un escenario de convergencia, diseñar políticas de interés público centradas en la mejora y diversificación de servicios y contenidos se vuelve imprescindible para repetir en el futuro los errores pasados y presentes. Ello implica atenuar los efectos de una nueva fase de aceleración de la concentración de las comunicaciones, dadas las consecuencias que han tenido las etapas previas de hiperconcentración del sector.
El conglomerado resultante de la fusión Cablevisión-Telecom tendrá posición dominante en casi todos los segmentos donde actúa. En algunos de ellos tendrá, además, un poder significativo de mercado que puede definirse como la capacidad de establecer de facto las reglas de juego del sector prescindiendo de la competencia, como en la banda ancha fija y la tv por cable. Es difícil exagerar la gravitación de la fusionada dentro del propio ecosistema de las comunicaciones y, lo que es más importante, en el conjunto de la actividad económica y de las decisiones políticas.
Además del impacto de la fusión en el ámbito de las telecomunicaciones, de la conectividad a Internet y de la tv paga, el Grupo Clarín es el mayor editor de diarios del país (Clarín, Olé, La Voz del Interior, Los Andes), es propietario de radios líderes en AM (Radio Mitre) y FM (La 100) y de una de las cadenas de televisión abiertas más importantes (El Trece), además de ser dueño de señales audiovisuales privilegiadas en la grilla de su red de tv por cable con el consecuente efecto distorsivo sobre las señales competidoras. El Grupo Clarín es, desde 1977, accionista en Papel Prensa SA, donde desde hace tres décadas tiene mayoría societaria. Más allá de la vocación de sus accionistas y directivos, un gigante económico como Clarín ejerce una fuerza centrípeta en el sistema de comunicaciones que corresponde a la política pública compensar.
En cualquier país de los que se citan como ejemplo de políticas públicas «serias» la fusión sería condicionada por parte del Estado a un estudio sobre los efectos sinérgicos de dominio de mercados convergentes fruto de la concentración conglomeral y, muy probablemente, sujeta a desinversión en algunos segmentos estratégicos para garantizar la competencia y evitar abusos de posición dominante.
La Argentina cuenta con una especificidad en el sector audiovisual, donde conviven gigantes como el Grupo Clarín, Viacom, DirecTV (AT&T) con un ecosistema diverso y variado con gran cantidad de actores pequeños y medianos que son, en términos comparativos, más intensivos en la generación de empleo que las compañías grandes (que, lógicamente, tienen en términos absolutos mayor incidencia en el total de empleo sectorial). Hay, por ejemplo, más de 700 cableoperadores, la mayoría de los cuales son pequeños, medianos y cooperativos que a la vez brindan conectividad a Internet (el número de proveedores de conexión a Internet fija en el país se estima en 3000, según CABASE). Si bien las telecomunicaciones son más concentradas, también allí se registra una dinámica que, hasta ahora, impidió que los grandes operadores -que invirtieron mucho menos en la modernización de las redes físicas que Cablevisión- arrasaran a los más pequeños.
El Estado podría atenuar los efectos anticompetitivos de la concentración del sector si tomara conciencia del caudal singular que significa la diversidad de actores en las comunicaciones. Razones políticas, culturales y también económicas sostendrían una estrategia de protección y promoción de la diversidad y de la competencia. La tradiciones de respeto a la defensa de la competencia, por un lado, y la del derecho a la cultura y a la libertad de expresión, por el otro, aportan empiria, recursos y jurisprudencia que exige intervención estatal en el reaseguro del pluralismo, la diversidad y la competencia, tanto a escala argentina (Constitución, leyes audiovisual y de defensa de la competencia), como continental (por ejemplo, el fallo de la Corte Interamericana de DDHH por el caso Granier vs. Venezuela).
La consideración de las diferentes escalas de funcionamiento del sector de las comunicaciones siempre ha reparado en el aporte que realiza el núcleo dinámico, intensivo en la generación de empleo y esencial como productor y proveedor de contenidos locales que son las cooperativas y PyMEs en todo el territorio nacional (y no sólo donde hay grandes mercados).
Allí donde los operadores con poder significativo de mercado eludieron invertir -por razones de lucro-, un emprendedor y heterogéneo conjunto de actores de las comunidades en ciudades y pueblos del país conectó hogares y brindó servicios de tv paga, telefonía y conectividad. Los operadores grandes operan desde hace años con un esquema fronterizo con la cartelización, en detrimento de los usuarios y consumidores, los que padecen condiciones de servicio (cobertura, calidad, velocidad, precios) que se hallan por debajo del promedio en América Latina.
Antecedentes normativos como el Decreto 764/2000, la Ley 27078 («Argentina Digital») y el Decreto 1340/2016 son clave en el reconocimiento de la especificidad de la estructuración de las comunicaciones en Argentina y de la contribución económica, social y cultural de los actores cooperativos y PyMEs. Incluso el Decreto 62/1990, que estipulaba que la actividad excluyente de las incumbentes Telefónica y Telecom sería las telecomunicaciones -y no los servicios audiovisuales- durante los 99 años de concesión, puede interpretarse en la misma dirección.
Si no se condicionara la fusión, se sumaría un nuevo obstáculo a las considerables asimetrías que beneficiaron durante los últimos 30 años a estos grandes conglomerados, que accedieron a las licencias para explotar recursos públicos escasos como el espectro, cuyo acceso les estuvo vedado al resto de los actores.
De hecho, además de la contribución al empleo local y a un entorno que hace sinergia con actores locales, los operadores de tv por cable cooperativos y PyMEs producen contenidos locales que son amenazados por la posibilidad de que las telefónicas logren la autorización estatal para ofrecer servicios de tv satelital en todo el país.
En un país con las desigualdades socioeconómicas y geográficas de la Argentina se requiere promover la diversidad de productores de contenidos, arquitectos de infraestructuras fijas y móviles, operadores y comercializadores. La diversidad social, geográfica, cultural y geográfica es clave para el ecosistema. La imposibilidad de que «todos hagan todo» por razones de escasez de recursos (espectro), privilegio en la concesión de redes físicas o escala económica puede dañar la diversidad que el Estado está obligado a sostener y equilibrar.
El gobierno repite la consigna de que ahora “todos podrán hacer todo”, lo que omite no sólo el hecho de que existen impedimentos normativos (dispuestos por el presidente Macri y sus antecesores) sino, además, que no todos tienen acceso a los mismos recursos para “hacer todo” y que la injerencia del gobierno viene siendo completamente discrecional en la provisión de permisos y facilidades para que algunos accedan a los recursos necesarios para ofrecer servicios integrados (cuádruple play) mientras que a otros actores ese acceso se les veda. Por ejemplo, ni las PyMEs ni las cooperativas pueden tener espectro “a demanda” que, en cambio, el gobierno cedió generosamente al Grupo Clarín y luego a Telefónica, Telecom y Claro. No hay que olvidar que el extinto Ministerio de Comunicaciones fue un dispositivo que lubricó el escenario de posguerra (tras la guerra desatada entre el kirchnerismo y el Grupo Clarín entre 2008 y fines de 2015) y que, no casualmente, fue desactivado una semana después de anunciada la fusión Cablevisión/Telecom.
Como hace diez años cuando el 7 de diciembre de 2007 el ex presidente Néstor Kirchner autorizó la fusión entre Cablevisión y Multicanal, el ente gubernamental de las Comunicaciones ENaCom renunció a la consideración del caso desde la perspectiva de los derechos ciudadanos, en un dictamen técnicamente defectuoso analizado en esta nota. Si la política pública no corrige la fuerza centrípeta que ejerce el principal conglomerado multimedios, una parte de la vigorosa producción cultural e informativa del país quedará aún más relegada.
QUIPU 
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