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Clarín a la telefonía móvil 4G: equilibrios de la (in)competencia

por Martín Becerra, 27/2/2017, actualizado el 7/3/2017

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El Boletín Oficial del 7 de marzo publica la Resolución 1299 del ente gubernamental de las comunicaciones (ENaCom) que aprueba el proyecto de reatribución de frecuencias para usar en servicios de telefonía móvil 4G, con compensación económica y uso compartido, a Nextel (Grupo Clarín). Esta medida complementa la autorización hecha el 17 de febrero último por parte del gobierno de Mauricio Macri para que Nextel cambie el destino de frecuencias radioeléctricas para desplegar sus servicios de telefonía móvil 4G. Nextel había sido comprada en septiembre de 2015 por Cablevisión, cuyo accionista mayoritario es el Grupo Clarín. Esta decisión condensa las características centrales de la activa política de comunicaciones desplegada desde diciembre de 2015 y reavivó la discusión pública sobre la medida en cuestión y, más genéricamente, sobre los ejes de esa política.

A pesar de ciertos ribetes técnicos, el tema es de gran interés ya que, por un lado, consolida la tendencia a jibarizar un bien de dominio público como el espectro radioeléctrico sin planificación integral sobre su aprovechamiento y, por el otro, distorsiona el equilibrio que el gobierno ansía lograr entre los dos gigantes de las comunicaciones en Argentina: Telefónica y el Grupo Clarín.

El presente artículo tiene dos partes. En la primera se comenta la decisión gubernamental y en la segunda se realiza un análisis sobre sus efectos, en particular sobre la deriva que padece el espectro radioeléctrico, y se enmarca esta medida dentro de la lógica que ha seguido la política de comunicaciones del presidente Macri (sobre el mismo tema también se puede escuchar la entrevista radial de María O´Donnell a Martín Becerra: Escuchar la entrevista (en Radio con vos FM 89.9 el 22/2/2017).

Las resoluciones 1033/17 y 1034/17 del 17/2 y la 1299 del 6/3 del ENaCom (órgano gubernamental creado por el DNU 267/15 de Macri), permiten que la firma Nextel, de Cablevisión Holdings (una de las marcas en las que se escindió el grupo Clarín), use las bandas de 900 MHz y 2,5 GHz para servicios de telefonía móvil.

Esas bandas habían sido licenciadas desde fines de la década de 1990 a las compañías Trixco SA, Skyonline Argentina SA, Netizen SA, Infotel SA, Eritown Corporation Argentina SA y Callbi, con el objeto de transmitir datos móviles. Cuando hace nueve meses Nextel compró dichas empresas por US$ 140 millones, solicitó al ENaCom el cambio de atribución del destino de las frecuencias (refarming) para desarrollar servicios de telefonía móvil 4G.

Ese pedido fue objetado en vía administrativa por Telefónica, fue criticado por Claro (América Móvil) y motivó discusiones internas en la plana mayor de Telecom (controlada por David Martínez, socio de Clarín en Cablevisión, de la que posee el 40%), ya que estas tres operadoras móviles habían pagado US$ 1500 millones en la licitación organizada a mediados de 2014 por el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner por bandas de frecuencia (de 700 MHz y de 1710-1770 MHz y 2110-2170 MHz) para servicios 4G que, es importante señalarlo, tienen otra valuación que las que tiene Nextel (por lo que yerra el ministro de Comunicaciones Oscar Aguad al tildar de “exorbitantes” las cifras recaudadas por el Estado en aquella licitación y, en rigor, yerra doblemente, dado que el valor de esa banda de frecuencias está en relación con la mayor inversión que deben realizar los operadores -en principio, Nextel- para usar las frecuencias de 2,5 GHz en servicios móviles). En particular, los artículos 7 a 13 de la Resolución 1299 de ENaCom establecen las condiciones de compensación económica que debe afrontar Nextel.

Pero el hecho de que no se haya abierto una nueva licitación (en el caso de haber requerido la devolución de las licencias para reasignarles un uso no previsto en las mismas) o una compulsa entre diferentes interesados aclarando que esas licencias podrían cambiar de destino y que Nextel lograra “en los escritorios” lo que las demás operadoras consiguieron en un proceso licitatorio, es citado por Telefónica como motivo para advertir que podría dirimir el eventual trato discriminatorio en el Ciadi (Centro Internacional de Arreglo de Disputas sobre Inversiones del Banco Mundial). El Grupo Clarín responde a su vez que ni Telefónica ni Telecom pueden quejarse porque su objeto exclusivo de actividad, formalizado en los pliegos de privatización de ENTEL en 1990, eran las telecomunicaciones, y desde entonces han ampliado y siguen extendiendo su campo de actividades.

La autorización concedida a Nextel ejemplifica la perspectiva que tiene el gobierno cuando arbitra este tipo de conflictos entre grandes actores industriales. Por un lado, el grupo Clarín logró su cometido, si bien con demoras respecto de los tiempos que anhelaba y, tal vez, sin el alcance imaginado. Por el otro, Nextel deberá devolver una porción de las frecuencias 2,5 GHz y afrontar una compensación económica que el gobierno definió a posteriori y con alta discrecionalidad y que las resoluciones oficiales emitidas antes de marzo (antes de la n° 1299), en un nuevo ejemplo de opacidad reñido con la lógica republicana, no mencionaban.

Estas condiciones le permitieron al presidente Macri en su visita a España prometerle al CEO de Telefónica, Jose Maria Alvarez-Pallete, que también su compañía accederá a la banda del 2,5 GHz a través de una subasta al tiempo que le recordó que con su Decreto 1340/16 le facilitó a Telefónia (también al grupo Clarín) el bloqueo de competencia por 15 años en las redes de nueva generación.

No está dicha la última palabra en las demandas de Telefónica y, como en el “Equilibrio de Nash” de la teoría de los juegos, su estrategia no variará mientras la del grupo Clarín no cambie y viceversa, ya que la política pública no ofrece incentivos para que estos actores dominantes alteren la forma en que buscan ampliar su rentabilidad en el marco de la convergencia de los mercados de comunicaciones.

¿Competencia o incompetencia?

Como cuando amplió por decreto el margen de concentración de los mercados audiovisuales de pago y en abierto, como cuando avaló la transferencia de licencias o como cuando autorizó incrementos tarifarios concertados entre los operadores de telefonía móvil, el gobierno de Mauricio Macri ensaya un discurso de competencia que en los hechos es desmentido por mercados cada vez más concentrados en los que los grupos con posición de dominio suponen mayores obstáculos a los previos para que la mentada competencia se produzca. A ello se añade un modelo de producción de regulaciones ad hoc y de institucionalidad menguante o “en veremos” como dice Santiago Marino, impulsadas en situaciones de coyuntura y que están huérfanas de análisis sobre los efectos de mediano y largo plazo que tienen las decisiones presentes. Varias de estas decisiones en la política de comunicaciones son contradictorias entre sí, por lo cual el gobierno ha modificado con resoluciones lo que firmó antes en sus decretos, tras haber cambiado por decreto lo que el Congreso Nacional había consagrado como leyes.

Después de una propagandizada bienvenida a la convergencia tecnológica en el sector de comunicaciones, el gobierno habilitó a los dos conglomerados más grandes, Telefónica y Clarín, a buscar hacer pie en el negocio dominado por el otro y así operar en plataformas de servicios cuádruple play (telefonía fija, móvil, televisión de pago y conexión de banda ancha a Internet).

Telefónica espera dar servicios de televisión por cable (lo podrá hacer a partir de enero de 2018 en las principales centros urbanos, donde Cablevisión tiene presencia dominante, en virtud del Decreto 1340/16 de Macri) y Clarín intenta competir en los servicios de telefonía donde Nextel tiene una cuota marginal, inferior al 1,5% del mercado de móviles (que se divide en tres grandes tercios con Movistar de Telefónica, Personal de Telecom y Claro de América Móvil), y no posee compañía de telefonía fija (donde Telefónica y Telecom ejercen un duopolio). El único segmento donde hoy ambos conviven con posiciones de fortaleza es el de banda ancha fija, mercado también concentrado en tres grandes proveedores (Cablevisión, Speedy y Arnet).

Ironías de la competencia: el grupo Clarín intenta expandirse a la telefonía móvil con argumentos que usaron (usamos) sus críticos durante años al documentar el efecto de la concentración en los mercados de medios, donde es un actor dominante. Es verdad que en otros países, como argumenta, los entrantes en el sector de las telecomunicaciones cuentan con reglas asimétricas para estimular el ingreso de un nuevo operador, pero no es menos cierto que esas reglas podrían aplicarse también en el sector de televisión de pago donde, además, se despliegan otras estrategias anticompetitivas como la exclusivización de derechos, la práctica de precios predatorios y el manejo de la grilla de programación.

Para conformar los planes de expansión de los principales grupos, el gobierno se comporta como un sastre que diseña a la medida de sus modelos ejemplares.Su filosofía es restauradora de las condiciones que rigieron la regulación de las telecomunicaciones y el audiovisual hasta 2008 incluido. Así, las reglas de juego para las redes físicas que son fundamentales para la distribución e interconexión de las comunicaciones en el país, como para el espectro radioeléctrico, son acomodadas a las necesidades presentes de los conglomerados más importantes. La autorización del destino de las bandas de 900 MHz y 2,5 GHz para servicios de telefonía móvil es un caso arquetípico.

En efecto, el espectro es un recurso escaso que resulta esencial para las comunicaciones (servicios de telecomunicaciones, de comunicación audiovisual como la televisión y la radio, radiocomunicaciones y usos para seguridad, transporte, defensa). Por eso, el Estado, como administrador de ese recurso, está sometido a presiones de agentes económicos y sociales muy variopintos para ser beneficiados con mayores porciones (bandas de frecuencia) de ese recurso.

Al ser finito y escaso, una vez que el Estado cede a una organización (estatal o privada) una porción o banda de espectro, queda en consecuencia menos espacio para otras organizaciones o destinos. A su vez, y aunque no todas las bandas de frecuencia sirven a todos los fines ni son igualmente eficientes para los diferentes servicios, los avances en tecnología permiten, cada vez más, que el uso de las mismas pueda ser aprovechado para canalizar la operación de una multiplicidad de servicios. Por supuesto, aquellas actividades que son más lucrativas tienen, en todo el mundo, mayor capacidad de presión para que las reglas de distribución del espectro las prioricen, en detrimento de otras.

De lo anterior se deduce la importancia de que el Estado, como administrador del recurso, planifique integralmente los usos y las condiciones de uso de las bandas de frecuencia. Para ello puede considerar qué es lo que a la sociedad más le conviene sobre los posibles destinos de las frecuencias, lo que supone evaluar las necesidades sociales, de integración territorial, de soberanía y, también, las económicas. No hay una receta universal para calibrar estas decisiones pero, en cambio, sí resulta generalizable la regla contraria: la ausencia de planificación integral del espectro basada en consideraciones de interés público compromete la consecución de objetivos de mejora e inclusión social.

Las decisiones discrecionales sobre la asignación parcial del espectro, sobre su destino y sobre los usos autorizados, como la que tomó la semana última el gobierno, resultan determinantes y condicionan doblemente la gestión del bien público: por el lado afirmativo, ya que en los hechos se definen prioridades sin una hoja de ruta general y pública, mediada por procesos de debate y consulta, sobre la cuestión; y por la negativa, dado que esas nuevas prioridades obturan de facto la posibilidad de desarrollar otros servicios en las bandas ya asignadas, reduciendo el abanico de opciones a futuro. De manera que las políticas de espectro, cuando se toman sin un plan integral, perjudican tanto el interés público como los intereses particulares.

Uno de los intereses particulares claramente beneficiado por la medida es el sigiloso David Martínez, de FinTech (ver perfil de Gustavo Fontanals). Hoy Martínez está simultáneamente presente en Telecom (y por lo tanto, de Personal y  Arnet, donde es controlante) y en Cablevisión (Nextel, donde es socio minoritario). De los cuatro principales grupos empresariales que tienen habilitación normativa y licencias para desarrollar ofertas de cuádruple play a partir de 2018 en los principales centros urbanos de la Argentina, Martínez está presente al menos en dos. Un caso paradigmático que en cualquier otra latitud reclamaría la intervención del área de Defensa de la Competencia y hubiera requerido una aclaración de la autoridad regulatoria antes de dar piedra libre a una mayor concentración de estas actividades. Pero, paradójicamente, la retórica de la competencia suele combinarse con altas dosis de incompetencia en la gestión de los negocios de las comunicaciones.

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