Balance del primer año de Macri: una brújula para las comunicaciones

Publicado en Bastión Digital el martes 20 de diciembre de 2016. Descargar .pdf acá.

Martín Becerra (Conicet, Universidad Nacional de Quilmes, UBA). Doctor en Ciencias de la Información (Universidad Autónoma de Barcelona). En Twitter @aracalacana.

Una brújula para las comunicaciones

Mauricio Macri desplegó en su primer año una contundente actividad en comunicaciones. Con la consigna de la convergencia como mantra, restauró el dogma del mercado como rector de las comunicaciones. Su plan es contradictorio. Afirma que quiere competencia pero niega que exista concentración. Pero si no hay concentración, ¿qué necesidad hay de inyectar competencia?

Sin mayoría en el Congreso tras acceder a la presidencia vía balotaje y con una agenda socioeconómica candente, el gobierno de Mauricio Macri desplegó en su primer año una contundente actividad en comunicaciones, tanto en políticas de medios y telecomunicaciones (tema de esta nota) como en su prolífica y transgresora comunicación política (que no se aborda aquí). Quienes supusieron que tras la guerra entre el kirchnerismo y el Grupo Clarín el ritmo pasaría del rock al minué erraron el diagnóstico: la posguerra, dentro del macrogénero rockero, cruzó del punk al techno.

Con la consigna de la convergencia como mantra, Macri decretó nuevas reglas de juego que allanan mayores niveles de concentración y cruces entre las distintas actividades infocomunicacionales; drenó el hasta hace poco profuso manantial de publicidad oficial para medios y productoras oficialistas; y restauró el dogma del mercado como rector de las comunicaciones con el consiguiente desalojo de la noción de que se trata de un campo donde se juegan derechos en el que los desposeídos requieren de la acción estatal para compensar las desigualdades en el acceso a los recursos culturales e informativos.

Ni los medios estatales se salvan del dogma: si bien exhiben una programación algo menos intemperante que la que impuso el kirchnerismo entre 2009 y 2015, se les quitó poder y recursos para disputar el interés público.

Al mismo tiempo, Macri desarmó en sus primeros días el andamiaje institucional creado por las leyes audiovisual y de telecomunicaciones (AFSCA y AFTIC, respectivamente), reemplazándolas por un ente gubernamental, el ENaCom, en el que la mayoría de sus integrantes son designados por el presidente quien, en una provocación que llamó la atención de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, puede además remover a todos (incluso a la minoría designada por el Congreso) “sin expresión de causa”.

Medida por la cantidad de cambios regulatorios efectuados y por su correlato en la estructuración del sector, la productividad alcanzada en estos 12 meses contrasta con otras áreas de gobierno. La actividad de la presidencia de Macri en comunicaciones parece especialmente dedicada a la lectura carcomida por el cinismo de quienes asociaban la importancia asignada a la política de medios a la intensidad propia del ciclo kirchnerista en la materia. Una de las bromas de nanoclima tuitero a la que son afectos los sobrepolitizados y los periodistas alude al “rol de los medios” y al consecuente “debate que nos debemos como sociedad”. La obsesión kirchnerista por la comunicación, empero, no fue discontinuada por el macrismo. La diferencia es que en el atril de Macri la bandera de la comunicación no es metadiscursiva como con Cristina Fernández de Kirchner (los medios –en particular, Clarín- como monotema), sino que flamea con sigilosa omnipresencia.

El ideal macrista de que la política sea atendida por sus propios dueños, que proyecta en comunicaciones la gestión de otras áreas de gobierno, es boicoteado por la disputa entre los dos principales grupos, Telefónica y Clarín, que se mantuvo con sordina hasta 2014 y que desde entonces vive una escalada que amenaza con una rejudicialización de las comunicaciones por motivos  diferentes a los de los litigios previos en el sector.

Brújula de intereses e ideología

La brújula de Macri y su personal dirigente está diseñada para detectar como puntos cardinales a los actores concentrados de la industria de la comunicación: Clarín, Telefónica, Telecom, Claro (Slim), Fintech (David Martínez) que une a varios de los anteriores. Todos estos conglomerados tradicionales operan –con diferentes niveles de penetración- en el sector de las telecomunicaciones y conexión a Internet. Clarín es el único anfibio o convergente, porque es dominante en el sector de los medios y de la producción de contenidos a la vez que tiene creciente desarrollo en telecomunicaciones. Los demás, hasta la fecha, tienen vedada su metamorfosis anfibia.

Por razones complementarias, hay otros dos puntos que imantan la brújula oficial: en primer lugar, Google y Facebook, dispositivos cardinales en la estrategia de campaña perpetua en redes sociales que proporciona tantas satisfacciones al PRO, aunque hasta ahora sin mayor incidencia en la regulación; en segundo lugar, una serie de grupos extranjeros que combinan la producción de contenidos y la operación de infraestructuras de red (AT&T, dueña de DirecTV; Viacom; ESPN, de Disney; Turner y HBO, de Time Warner; Fox, de News Corp) y que, hasta noviembre último cuando Viacom le compró la red Telefé a Telefónica, carecían de protagonismo en el troquelado de la agenda de políticas de comunicación en el país aunque desde hace al menos dos décadas inciden en la regulación específica de su segmento, con todos los gobiernos.

Como en otros campos de su gestión, el gobierno pretende delegar la orientación de las políticas de comunicación en estos actores industriales, los más concentrados y consolidados. El ánimo que guía su política es el de la restauración de condiciones regulatorias que existieron antes de la ruptura del kirchnerismo con el Grupo Clarín, es decir, en 2008.

Pero la brújula de la política oficial falla en varios aspectos, como lo demuestra la sucesión de decretos y resoluciones que contradicen los propios decretos con los que hace un año Macri irrumpió y desguazó el núcleo de la regulación previa, organizado en torno de las leyes de servicios de comunicación audiovisual de 2009 y de telecomunicaciones y TIC de 2014 (para un examen de estas leyes y las políticas que implementó el kirchnerismo en la materia, ver “Recalculando”). Una lectura superficial puede adjudicar esa sucesión de fallas al manifiesto desconocimiento que las máximas autoridades en el área tienen sobre la materia, pero el problema es mayor: en verdad, al delegar la orientación de la política pública en los intereses industriales más poderosos, el gobierno terceriza en los propios actores el conflicto de fondo expresado en la puja entre los grupos Clarín y Telefónica.

El supuesto de que la cesión de las principales variables regulatorias a los grupos hoy dominantes del sector de medios y telecomunicaciones alcanza para resolver la complejidad y las amenazas del sector expresa un voluntarismo que el gobierno también evidencia en otros campos.

En principio, ni los grupos hoy dominantes conviven ni pueden convivir en armonía, debido a sus intereses contradictorios (y, en algunos casos, mutuamente excluyentes) en varios eslabones de la cadena de producción, transporte, comercialización y exhibición final de flujos de comunicación; ni su actual dominio puede dilatarse por actos voluntarios ni de regulación legal, toda vez que su posición sufre el apremio de otros conglomerados de operación global que desafían los principios conceptuales, políticos y económicos de la regulación dispuesta hasta ahora por Macri.

En 2008 Telefónica y Clarín podían cohabitar un paisaje en el que la convergencia era incipiente, al igual que la metamorfosis móvil y digital de los negocios comunicacionales. Hoy la imbricación tecnológica de sus actividades y el tamaño de la economía argentina fuerza a los dos gigantes a proyectar su expansión a expensas del otro. La disputa por capturar márgenes crecientes de la renta del sector no es amiga de la filantrópica consigna con la que el gobierno pretendió apaciguar el conflicto, pidiéndoles que arreglen entre ellos.

Por afuera de la brújula de actores identificados por el gobierno hay un movimiento de creciente descontento por parte de empresas y grupos medianos, pequeños, cooperativos, comunitarios, gremiales y universitarios. Sus intereses son también variopintos y, en varios niveles, contradictorios entre sí, al igual que fue muy diferente el posicionamiento que tuvieron en relación al kirchnerismo y a sus políticas de medios, pero el actual abandono de las obligaciones estatales para con ellos opera como puente de entendimiento.

La pretensión de descansar en la quimera de un pacto de los grupos dominantes en comunicaciones revela además el nivel de dogmatismo que exhibe, en muchos casos sin continencia verbal, buena parte del personal dirigente designado por el gobierno para administrar el sector. Si los intereses a representar con la política pública se reducen a un puñado de conglomerados, la concepción de libertad de expresión se estrecha a la garantía de derechos a éstos y no al conjunto de la sociedad, que ve de este modo amputado el principio constitucional en el que no sólo debería poder recibir información y comunicación, sino que también debería poder emitir e investigar por cualquier medio, es decir, a través de cualquier soporte.

No por dogmático el gobierno es menos coherente en esta materia. Sus predicadores intelectuales vienen sosteniendo, con énfasis decimonónico, que la libertad de expresión es sinónimo de libertad de empresa. Si durante el kirchnerismo disciplinó la política, hoy disciplina el mercado. El dogma de la relajación o eliminación de límites a la propiedad en medios y telecomunicaciones disimula la potencia de la regulación del mercado. Si no regula el Estado, la propiedad es regulada por los actores más potentes. La presunción de que los mercados están menos regulados cuando excepcionalmente un gobierno decide exonerarlos de limitaciones a la concentración es falsa, ya que el ejercicio de la regulación se desplaza a los propios interesados, sin mediaciones.

A diferencia del enfoque moral o consignista, hay pues que considerar a la concentración de medios como una regulación de facto. Su estudio revela intereses en pugna, conflictos legales, económicos y políticos y enfrentamiento entre actores (no siempre privados, cabe añadir) que desbordan con creces a los que exhiben niveles de preponderancia en la industria.

El escenario de retracción económica –que no comenzó hace un año aunque las políticas de Macri lo agravaron- junto con la decisión de quitar financiamiento estatal directo a través de la merma en las partidas de publicidad oficial, complementa el panorama y perturba a medios medianos y pequeños. Todos fueron beneficiados con el salvataje estatal que cancela sus deudas previsionales e impositivas a través del canje de espacios para anuncios oficiales y, además, todas las de la rama audiovisual recibieron la gracia de la prórroga automática en sus licencias. Pero, aún así, para la mayoría de los empresarios de medios los números son rojos. Con la virtual eliminación de los topes a la concentración decretada por Macri, los actores más grandes ya no tienen obstáculos para adquirir medianos y pequeños. La obligación de controlar abusos de posición dominante no figura en los planes del gobierno, que alude a este proceso como “convergencia”.

La consigna de la convergencia

El gobierno apela a un futuro escenario convergente en el que “todos puedan hacer todo”, es decir que todos los operadores de comunicaciones podrían participar de todos los mercados. Pero ¿cómo se logra este objetivo? Los recursos necesarios para que se cumpla esa consigna son escasos y, además, la carrera no es pareja. Algunos parten en pole position mientras que otros temen que la asimetría en la prometida convergencia se agrave.

Es curioso que la convergencia en su versión macrista haya amoldado sus dos principales prendas a la anatomía de los dos operadores más importantes del sector de la televisión de pago y relegue tanto a los actores medianos y pequeños del audiovisual que compiten con Cablevisión y DirecTV, como también a los conglomerados de las telecomunicaciones y a las compañías de Internet. A la luz de los decretos de Macri y de las acciones emprendidas por el Ministerio de Comunicaciones y por el Ente gubernamental ENaCom, la costura de la convergencia es tan selectiva que solamente quienes dominan el 70% del lucrativo mercado de la tv paga pueden aprovecharla integralmente.

La convergencia, aludida como el proceso tecnológico de imbricación de redes de transporte y dispositivos de consumo de contenidos informacionales, puede potenciar más la concentración si las políticas públicas no buscan corregir asimetrías y subsanar -o al menos compensar- desigualdades.

La política de la convergencia no se resuelve con la franquicia para que operadores de sectores antes divergentes -como lo eran el audiovisual y las telecomunicaciones- crucen fronteras tecnológicas; eso ya lo resolvió la tecnología. El asunto es cómo armonizar el interés público, los usos y necesidades sociales, los derechos ciudadanos, las lógicas económicas y las potencialidades tecnológicas en un país con las fracturas sociales, económicas y geográficas como la Argentina.

Además, como advierte Guillermo Mastrini “si durante años las telecomunicaciones y el sector audiovisual mantuvieron legislaciones estáticas y claramente diferenciadas, la revolución tecnológica aleja a los encargados de los marcos normativos de la zona de confort. Ahora bien, en el reino de la incertidumbre algunas certezas suelen esconden intereses. La necesidad de una regulación convergentes es por ahora un discurso que pese a ser frecuente y reiterativo no se traduce en una realidad”.

La anulación de límites a la concentración cruzada, percibida por los actores de la industria como una “apertura” no puede beneficiar a todos y deriva en “ganadores y perdedores”, como señaló el dueño y director de Perfil, Jorge Fontevecchia. No sólo porque la dinámica general de los mercados infocomunicacionales conduce al oligopolio y a la conformación de cárteles, con la excepción de algunos de los sistemas en donde la intervención estatal es marcada. Esta tendencia repercute incluso en una lucha entre los propios actores privados de cada sector económico, de acuerdo con su envergadura. En el caso paradigmático de las telecomunicaciones, las diferencias suscitadas por la tarifa de interconexión que los prestadores de la red básica cobran a los operadores de servicios sin red, a modo de peaje, forman el nudo de una batalla que no tiene fronteras. Lo mismo ocurre con la apropiación de derechos de transmisión de contenidos de interés general en señales que poseen los dueños de las redes de tv cable y que son usados como estrategia anticompetitiva para eliminar competencia. Por supuesto, la mayor escala de los grupos más grandes los coloca, en ausencia de regulación legal que atempere abusos de posición dominante, en mejores condiciones para sacar ventajas sobre el resto del mercado.

En el único aspecto en el que el gobierno mostró acciones compensatorias de las desigualdades del mercado fue en la conectividad a Internet a través de la gestión de la empresa ArSat en la red de fibra óptica que apunta a integrar una parte del territorio donde, si fuera por la ley del mercado, quedaría marginada del acceso a Internet.

En el resto de sus políticas de comunicación, la subordinación del sector a la predominancia de unos pocos produce un círculo que se retroalimenta, incrementando su fortaleza para captar los mejores recursos; por lo tanto, uno de los efectos de la concentración es que reduce la significación del resto de actores de ese sector de actividad. La competencia, pues, queda como un eslogan que flamea en el mástil propagandístico de la gestión Macri.

La ley es el decreto

La velocidad de la detonación de la esencia del sistema de regulaciones, modelo de financiamiento y vínculos entre gobierno y medios que decretó Macri al iniciar su presidencia abren un debate pendiente tanto respecto del respaldo concitado por Macri en los principales agentes del troquelado de la agenda pública junto con el gobierno, como –sobre todo- acerca de los límites de la legitimidad pública construida durante la gestión anterior en torno de las políticas de medios y comunicaciones. Un decreto, se sabe, puede ser reformado por otro decreto. Este es uno de los nubarrones que asoman en el horizonte, pues la alternancia en la presidencia bien podría liquidar el andamiaje decretado por Macri con la misma contundencia. Pero que leyes que tuvieron el respaldo de los tres poderes estatales sean igualmente borradas de un soplo amerita una reflexión mayor.

Asimismo, el gobierno avanzó en el Congreso con una ley de acceso a la información pública que representa un avance mientras que el Senado dio media sanción a un proyecto multipartidario para regular la publicidad oficial, que si fuera aprobado en Diputados permitiría comenzar a iluminar uno de los agujeros negros de la democracia informativa en el país.

Mientras tanto, la promesa de una futura ley portadora de modernidad y convergencia tecnológica funciona como distractora de la fuerte intervención en el sector. Quienes defendían la institucionalidad, el consenso y la elaboración participativa de políticas públicas para criticar al kirchnerismo quedaron expuestos con Macri en su mudez que sólo interrumpen para adjudicarle los males presentes a la gestión anterior. Mientras invita a debatir el futuro y explota los abusos pasados, el gobierno altera las reglas de juego presentes.

Después de modificar vía DNUs las leyes audiovisual de 2009 y de telecomunicaciones de 2014 y de asegurar en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que esos cambios –con efectos estructurales- serían transitorios, el gobierno comenzó una ronda de escucha a organizaciones empresariales, sociales y a especialistas en el marco de un proyecto de ley de comunicaciones convergentes que anunció para mediados de 2016, después para finales de año y, ahora, para el primer semestre de 2017. Pero después de la seguidilla de decretos y resoluciones determinados sin consulta ni participación de actores excepto los grupos industriales dominantes, la pregunta es qué quedará para ser regulado por el Congreso en una futura ley.

Los decretos presidenciales robustecen a los actores más fuertes y expandidos, en particular al Grupo Clarín tal y como se encarga, cada vez con mayor estridencia, de expresar su contendiente Telefónica. Una de las consecuencias de ello es el debilitamiento de los más vulnerables, sean éstos pequeñas y medianas empresas, cooperativas o comunitarios. Estos últimos fueron desatendidos de forma sistemática hasta los últimos meses de 2016 en que, a fuerza de reclamos por diferentes vías (entre ellas, la calle), lograron que el ente gubernamental ENaCom comience a cumplir, a cuentagotas, las normas vigentes que establecen mecanismos de financiamiento concursables para el sector.

En tanto, la acefalía de la Defensoría del Público Audiovisual es también reveladora de que la brújula oficial no está diseñada para captar las necesidades y derechos de la mayoría, es decir, de los que no tienen motivación comercial en el ejercicio del derecho a la expresión. Sin embargo, en este caso la responsabilidad de que este organismo, creado por la ley audiovisual, se halle sin conducción que pueda ejercer la plena titularidad, no recae sólo -ni siquiera principalmente- en el Poder Ejecutivo, sino en el Congreso pues la designación del/a titular depende de la Comisión Bicameral con integración multipartidaria.

Sería injusto, además, creer que en lo estructural la concentración de medios y telecomunicaciones fue inaugurada por Macri, ya que la tendencia al predominio de pocos grupos es un proceso histórico e incremental. El gobierno acompaña la tendencia con una actividad que, lejos de apaciguarse tras la guerra protagonizada por el kirchnerismo y Clarín, es frenética y paradójica.

Los desafíos de un sector crecientemente globalizado, convergente, concentrado, financierizado, conglomerizado y reticular y las obligaciones estatales de proveer al conjunto social (no sólo a los propietarios de medios) del derecho a la libertad de expresión fueron, hasta ahora, desatendidos por las medidas adoptadas a golpe de decreto por Macri. En todo el mundo resulta problemático armonizar la libertad de expresión, es decir que todo ciudadano ejerza el derecho de recibir, investigar y opinar por cualquier medio de expresión, con el comportamiento convergente de un sector cuya mutación digital trastoca todas las tradiciones regulatorias. Pero no hay indicios de que las modificaciones dispuestas por Macri a espaldas del Congreso reconozcan siquiera el problema.

El plan del gobierno es contradictorio en múltiples niveles y la mayor paradoja es que, resignando una concepción integral de la comunicación en pos de su sumisión a la ley del mercado donde se orienta con una brújula defectuosa y sesgada, ni siquiera los actores industriales más concentrados quedan conformes. Los funcionarios de Macri afirman que quieren competencia pero niegan, contra la evidencia documentada por los estudios disponibles en el país, que exista concentración de las comunicaciones. Si no hay concentración, ¿qué necesidad hay de inyectar competencia? Como niega lo evidente, que es la concentración de las comunicaciones en pocos actores que obturan la competencia en su sector, el plan del gobierno podría producir en el corto plazo el ingreso (o el relevo, como ocurrió en Telefé donde entra Viacom pero sale Telefónica) de algún grupo. Sin embargo, en el mediano plazo la concentración se intensificará con mayores niveles de dominio de menos jugadores. Es decir, lejos de estimular la competencia, los guiños constantes del gobierno hacia los más concentrados tendrán efectos de mayor cartelización de la oferta y debilitamiento de la ya magra capacidad estatal para establecer condiciones de cobertura, calidad y diversidad en el sector de las comunicaciones.