Recalculando: seis años de la ley audiovisual

por Martín Becerra

Eclipsado por la coyuntura electoral y por un desempeño que estuvo alejado de las expectativas iniciales, el 10 de octubre se cumplió el sexto aniversario de la sanción de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) 26522/2009 por el Congreso argentino. La ley fue precedida por la ruptura de las relaciones entre el kirchnerismo y el Grupo Clarín, principal multimedios de la Argentina y por la llamada “crisis del campo” de 2008. Transcurría agitado el inicio del primer gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. A diferencia de algunos antecesores que al atravesar dificultades de gestión atenuaron los conflictos con los medios, el oficialismo recogió una agenda que hasta ese momento le era ajena como gobierno, promovió debates y foros en todo el país y presentó el proyecto que se transformaría en ley audiovisual.

Nunca antes la sociedad había discutido tanto, y tan intensamente, sobre los intereses y la regulación de los medios, poniendo así en entredicho su inmaculada concepción y la ideología de objetividad e independencia a la que tributaba el campo mediático desde hacía décadas. Nunca antes el sistema político y el poder judicial se enredaron tanto en las reglas de juego de los medios.

En este artículo se diferencia, analíticamente, la ley de su aplicación y se distingue, también, lo que la ley audiovisual contiene respecto de otras políticas de medios que abarcan no sólo a radio y televisión sino a otros sectores. La distinción entre la ley y su aplicación resulta productiva dado que la misma norma audiovisual podría ser aplicada de modo diferente según sea el gobierno, aunque el hecho de que su impulsor no haya sido respetuoso con ella deja abierta la incógnita acerca de lo que podría hacer otra administración que no esté comprometida con la ley.

La ley audiovisual no fue la única política de comunicación desplegada desde entonces por el gobierno y puede argumentarse que tampoco el gobierno fue consecuente en su cumplimiento. Un balance integral puede hallarse en este artículo sobre las “Herencias del kirchnerismo”, pero de modo sintético corresponde señalar que el caso Papel Prensa, el cuestionamiento a la legalidad de la firma Fibertel, la creación del Programa Fútbol para Todos, la adopción de la norma nipo-brasileña de televisión digital terrestre (TDT), la creación de señales audiovisuales estatales temáticas (Encuentro en 2005 y desde 2009 Paka Paka, DeporTV, IncaaTV y Tecnópolis, entre otras) combinadas con la degradación de la línea informativa y de programación política de los medios estatales a la función de propaganda gubernamental, el aliento a producciones audiovisuales de carácter federal, el financiamiento de equipos y producciones de contenidos de organizaciones sin fines de lucro, la cesión de autorizaciones para crear emisoras de universidades públicas y de licencias para cableoperadores de cooperativas de gran porte, la centralidad del Poder Ejecutivo que se convirtió en el primer anunciante del mercado publicitario argentino por volumen de gasto, la despenalización de las figuras de calumnias e injurias en casos de interés público, el soporte económico, administrativo y político para la creación de grupos comerciales concentrados de medios afines al oficialismo y la consolidación de la estructura concentrada de los prestadores de telefonía y conexiones digitales acompañada por la sanción en 2014 de la ley TIC “Argentina Digital”, son resultado de la impetuosa política de medios ejecutada por los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner.

A su vez, los dos mandatos de Cristina Fernández de Kirchner se diferenciaron de la política de medios que había desarrollado su antecesor, Néstor Kirchner (2003-2007). En el artículo «Un ciclo, dos etapas» se exponen las diferencias entre los dos períodos.

Lo que dice la ley

Sobre la ley audiovisual existe un texto aprobado por el Congreso Nacional, numerosas interpretaciones y también leyendas que operan con autonomía de la norma aunque la invocan para reivindicarla o para denostarla (un ejemplo: quienes están obsesionados con que la ley nació vieja y que es obsoleta no dejan de presentarla como un candado a la libertad de expresión: si fuera tan obsoleta no sería eficaz como dispositivo de control tampoco; a la vez, si la idea es controlar, ¿no era mejor la ley anterior, decretada por el ex dictador Jorge Videla en 1980 aún con sus modificaciones que legalizaron los altos niveles de concentración de la propiedad a partir de 1989?).

El texto de la ley expresa un cambio de paradigma en materia de derecho a la libertad de expresión en la legislación argentina (y, en varios aspectos, en la región latinoamericana). La ley reserva de un 33% de las frecuencias para estimular el acceso de medios “sin fines de lucro” a licencias audiovisuales; dispone de límites moderados a la concentración del mercado e impide la transferencia de licencias; plantea exigencias de producción nacional, local e independiente; crea una autoridad de aplicación integrada no sólo por el oficialismo, sino también por fuerzas de la oposición política y por representantes de organizaciones sociales y de las provincias (no es un organismo “independiente” aunque tiene según la ley un margen de autonomía amplio en sus decisiones), asigna el mandato de no gubernamentalización y pluralismo para los medios audiovisuales del Estado (como Canal 7 o Radio Nacional); reconoce un estatuto especial para los pueblos originarios, impide el ingreso de las prestadoras de servicios públicos y en particular de las empresas de telefonía en el sector audiovisual, elude exigencias de producción nacional para señales audiovisuales extranjeras (esto fue oportunamente conversado por el gobierno con la Embajada de EEUU y está desarrollado en «WikiMediaLeaks: la relación entre medios y gobiernos de América Latina bajo el prisma de WikiLeaks» de Martín Becerra y Sebastián Lacunza) y favorece a la Iglesia Católica por encima de lo que establece la Constitución Nacional.

La ley audiovisual no es perfecta y, a juicio del autor de este artículo, ameritaría mejoras y complementos para que sus objetivos generales de inclusión puedan alcanzarse. La finalidad del presente artículo, empero, no es ensayar propuestas de acción a futuro sino centrarse en el análisis de estos seis años de gestión de la ley.

En este lapso, la política de comunicación aplicada por el gobierno, así como las reacciones de grandes actores conglomerales del sistema mediático (tanto los opositores como los oficialistas), el comportamiento de sectores de la oposición político-partidaria y –con un nivel de influencia y responsabilidad secundario-, el desempeño de actores sociales que apoyaron la sanción de la norma, se combinaron para producir como resultado el incumplimiento de buena parte del texto de la ley audiovisual.

Por supuesto, cada quien tiene una explicación prét-à-porter que, en general, consiste en responsabilizar a otros (sus adversarios públicos o de la interna del sector) por la falta de cumplimiento de la norma. El estudio de estos discursos arroja un arsenal de paradojas e incoherencias que merece abordarse como síntoma. Pero la finalidad de este artículo no es analizar discursos (para un análisis de posicionamientos de actores ver el balance acá en el blog de Lucas Carrasco).

El vía crucis judicial

La ley audiovisual desde el momento de su sanción por el Congreso en octubre de 2009 fue objeto de controversia judicial. El analista más sagaz del periplo judicial de la ley es Gustavo Arballo, por lo que se invita a visitar su blog “Saber leyes no es saber derecho”.

Después de estar cerca de seis meses suspendida, comenzó a aplicarse (por ejemplo, se integró la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiosivual, AFSCA, de modo incompleto –recién acabaría su conformación en diciembre de 2012) aunque Clarín obtuvo tempranamente una medida cautelar que suspendió a su favor algunos pocos, pero centrales, artículos. En diciembre de 2012, el juez Horacio Alfonso emitió un fallo avalando la constitucionalidad de los artículos impugnados por Clarín. Esto sucedió después de que la propia Corte Suprema amonestara a jueces y camaristas por la demora en la consideración del caso, y al Gobierno por la modorra en la aplicación del resto de la ley que no estaba objetado.

En abril de 2013, la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial alteró lo dispuesto en primera instancia. En una decisión favorable al Grupo Clarín, determinó que la norma audiovisual es constitucional en los límites fijados a la concentración de licencias abiertas (radio y televisión) pero inconstitucional en los límites establecidos para el cable. Estos son impedimentos a poseer más de 24 licencias de cable o a superar el 35% del mercado por un lado, a contar con licencia de TV abierta y por cable en una misma zona por otro y, por último, a que el operador de cable pueda gestionar más de una señal propia.

Así, los camaristas introdujeron la discusión sobre la regulación del cable, aunque luego la Corte Suprema no seguiría esta línea de trabajo, que tocaba la médula del sistema de medios, ya que Clarín ejerce una posición dominante en el mercado del cable (obtenida gracias a la autorización del expresidente Néstor Kirchner en diciembre de 2007 para que se fusionaran Cablevisión y Multicanal).

En octubre de 2013 la Corte Suprema de Justicia validó la constitucionalidad plena de la ley. Los artículos objetados por el Grupo Clarín eran pocos pero trascendentes y aluden a la multiplicidad de licencias que un grupo de medios puede operar, a los derechos adquiridos de los licenciatarios y a las condiciones de transferencia en caso de superar el límite de concentración determinado por ley. Una mayoría consistente de la Corte avaló la vigencia de los artículos cuestionados y sentenció que la ley no afecta el derecho a la libertad de expresión ni pone en riesgo la sustentabilidad del grupo. Dijo que Clarín debe adecuarse a la ley audiovisual. La Corte también dijo que el Gobierno debe cumplirla y respetarla, después de mencionar –sin que fuera el tema central del fallo- varias inconsistencias del kirchnerismo al respecto.

La Corte desmontó la estrategia argumental de Clarín que presentaba su tamaño y rentabilidad como condiciones imprescindibles para el ejercicio de la libre expresión. No asoció desconcentración con derechos constitucionales y diferenció entre renta y sustentabilidad. Enfatizó que la libertad de expresión requiere un debate público robusto y regulación activa para promover el acceso a los medios.

Los planteos críticos a la aplicación de la ley no fueron objeto del fallo. La Corte cuestionó al Gobierno en varios párrafos. Apuntó que el Estado puede afectar la libertad de expresión cuando actúa discrecionalmente, por ejemplo en la distribución de publicidad oficial.

El Grupo Clarín presentó su plan de adecuación a fines de 2013. El plan de Clarín buscaba sacar provecho del principio de que los multimedios pueden desafectar unidades de negocios siempre que éstas no crucen accionistas y operen de modo separado. Este aprovechamiento está presente en las propuestas de otros grupos de medios, algunas en curso de adecuación. Fue extraño que después de declarar admisible el plan de Clarín, tras diez meses, el gobierno descubriese en octubre de 2014, que el plan no reunía los requisitos exigidos. El problema es que el presidente de AFSCA, Martín Sabbatella, anunció este descubrimiento primero por la prensa, antes de que el Directorio de AFSCA se pronunciara, y que se privó a los directores por las fuerzas de oposición de conocer el contenido del expediente en el que se basó esa decisión. Con ello, el gobierno condujo a la judicialización ya no de la ley, sino del plan de adecuación del multimedios conducido por Héctor Magnetto (un contexto mayor, imprescindible para comprender el caso, se halla en el segundo volumen de la historia de Clarín publicado por Martín Sivak).

El caso demuestra algo que, en vistas de los fallos de la Corte Interamericana de DDHH (ver por ejemplo el del caso RCTV), puede ser un precedente de peso, y es el trato diferencial del gobierno para con el grupo Clarín y para con los demás conglomerados Telefónica (Telefe), Vila-Manzano (y De Narváez), DirecTV, Pierre (Telecentro), Ángel González (Canal 9), Szpolski/Garfunkel (Grupo Veintitrés), Ick (Santiago del Estero), Cadena 3 y Aldrey (Mar del Plata), entre otros.

Hechos, no palabras

A seis años de haber sido aprobada, los pocos avances en relación a la ley audiovisual refieren a:

Sector “sin fines de lucro”: se otorgaron doce (12) licencias por concursos realizados, ocho (8) autorizaciones a emisoras de tv de baja potencia, 107 adjudicaciones directas (sin concurso) de las cuales 71 fueron a cableoperadores de cooperativas y el resto a emisoras de radio AM y FM de muy baja potencia. Esta escasa cantidad de licencias y autorizaciones es un indicador de la falta de prioridad que tuvo este sector en las políticas ejecutadas por el gobierno. Esta conclusión sería una mera ponderación valorativa si no estuviera directamente vinculada a las condiciones materiales de funcionamiento de más de centenares de medios de organizaciones comunitarias y alternativas, algunas de las cuales padecen la falta de avances en la materia, como lo manifiesta el allanamiento y secuestro de equipos de Antena Negra TV el septiembre de 2014 (ver al respecto este resumen), donde finalmente la Defensoría del Público Audiovisual (un organismo creado por la LSCA) se presentó en la causa judicial abierta contra responsables de Antena Negra TV como amicus curiae. Un informe detallado, cuantitativo, realizado por el equipo de investigación del Programa Industrias Culturales y Espacio Público de la Universidad Nacional de Quilmes está acá: https://martinbecerra.files.wordpress.com/2015/10/diagnostico-sin-lucro-unq-icep-octubre-2015.pdf.

Sector “sin fines de lucro” (II): se puso en marcha el Fondo de Fomento Concursable para Medios de Comunicación Audiovisual (FOMECA) en el marco de lo dispuesto por la ley y se realizan concursos anuales que favorecen la economía de las organizaciones que ganan líneas de apoyo para producción, equipamiento y gestión de medios. El informe realizado por el equipo de investigación del Programa Industrias Culturales y Espacio Público de la Universidad Nacional de Quilmes que será publicado en los próximos días incluye el examen de las líneas de financiamiento.

Adecuaciones de grupos privados concentrados: a la fecha siguen abiertas (no están finalizadas) las adecuaciones de quince (15) grupos privados, entre ellos los más importantes, como las de los grupos Clarín; Telefe/Telefónica; Supercanal/Vila-Manzano; Telecentro/Pierri; PRISA; Hadad-Cristóbal López/Indalo; Aldrey Iglesias. En algunos casos hay documentación pendiente para que dichos procesos avancen, no obstante obtuvieron ya el visto bueno del gobierno, como ocurre con Telefe/Telefónica a la que el oficialismo dispensó de cumplir la ley en lo referente a ser una empresa controlada por una prestadora de servicio público de telefonía, ser extranjera y superar la audiencia potencial del 35%. La falta de cumplimiento de este eje es decisivo para el análisis de los seis años de la ley audiovisual, toda vez que la norma y los discursos de las políticas de medios giraron en torno de la desconcentración del sector que, como se ve, continúa pendiente.

Sector estatal: el gobierno impulsó cerca de mil autorizaciones emitidas a nombre de organizaciones estatales (institutos terciarios y universitarios), la mayoría de las cuales todavía no tiene un funcionamiento consolidado; creó seis (6) señales audiovisuales que se difunden a través de la tv digital (algunas de estas exhiben coherencia interna y calidad en su producción, aunque no siempre hay una reflexión complementaria sobre cuál es el público al que se dirigen y, como sistema, son afectadas por superposiciones, inmediatismo en ciertas políticas de programación y desarticulación en la gestión); mejoró la calidad de la pantalla del canal generalista (Canal 7, cuyo eslogan en “TV Pública”) diversificando producciones –en su mayoría tercerizadas, es decir producidas por empresas- y potenció la sujeción de los segmentos de información y opinión a la línea gubernamental (el oficialismo reconoce el sesgo propagandístico de las emisoras estatales y lo explica como una suerte de «daño colateral». El pluralismo sería postergado hasta que el gobierno no sea tan cuestionado por algunos medios privados… es decir que la condición para apostar por el pluralismo sería que se garantizara la extraña ficción de una democracia sin conflictos serios ni críticas hondas, entre las que caben por supuesto las críticas intencionadas).

Algunas de las políticas que efectivamente se realizaron en el contexto de la ley audiovisual superaron con creces su productividad, por ejemplo el Programa Fútbol para Todos (ver análisis de Fútbol para Todos en «Economía política de la pelota») y otras fueron erráticas o carentes de consistencia, por ejemplo la política de implantación de la tv digital a través de TDA subestimó el vínculo social que es expresado por la televisión, además de conchabar a algunos empresarios cercanos al gobierno por fuera de lo que la ley audiovisual exige (ver «La tv digital no despega»). En cuanto a la tv digital, y después de varias contramarchas y desaciertos, este año se convocó y se están sustanciando los primeros concursos de nuevas señales de tv abierta en la Argentina en los últimos 45 años (los resultados de los primeros concursos, para entidades comerciales, estuvieron salpicados por la denuncia de Editorial Perfil por discriminación).

En resumen, a seis años de la sanción de la ley audiovisual, el sector de radio y televisión está, al menos, tan concentrado como en 2009. Cambiaron, sí, algunos nombres. Por ejemplo, Daniel Hadad fue sustituido por Cristóbal López (quien, además, ensanchó el multimedios con Radio 10 y C5N como cabeceras, al comprar Ámbito Financiero, Ideas del Sur y La Corte). El grupo Clarín crece en el mercado del cable, donde ostenta posición dominante e incrementa año tras año su facturación y en el sector arancelado del audiovisual, potente en la Argentina, comparte el liderazgo junto a DirecTV. Telefónica fue indultada de la incompatibilidad legal múltiple en la que incurre al gestionar, a través de la marca Telefe, una gran cantidad de canales de tv en el país. Al real dueño de la licencia de Canal 9, Ángel (a) El Fantasma González, se le admitió la operación de la emisora a través de una figura fronteriza con el testaferrismo (ver “Corpos buenas, corpo mala”).

En diciembre último el oficialismo certificó su abandono del objetivo desconcentrador que inspiró la ley audiovisual con la sanción de la ley TIC “Argentina Digital”. Esta habilita la apertura del sector audiovisual a las telefónicas, con un modelo de mercado convergente, concentrado y extranjerizado (ver, al respecto “Paradojas en la política TIC» y este análisis de Guillermo Mastrini). A su vez, uno de los mejores analistas de la ley Argentina Digital es Gustavo Fontanals, uno de cuyos trabajos es «La política detrás de AFTIC».

Si uno de los objetivos mayores de la regulación audiovisual fue promover la diversidad y estimular el pluralismo, la revisión de estos seis años de políticas tendría que focalizar qué sucedió con la diversidad y el pluralismo (este análisis se realiza en el libro “De la concentración a la convergencia: políticas de medios en Argentina y América Latina”). ¿Hay realmente más diversidad y pluralismo dentro de los medios de comunicación? ¿El sistema de medios se benefició con el ingreso de «nuevas voces» que de forma significativa le agregaron lógicas de funcionamiento, de organización productiva de contenidos, de géneros, mensajes, actores con carácter novedoso? A menos que el fanatismo incida en la respuesta, estos interrogantes no tienen a seis años de la ley un saldo positivo.

Mientras tanto, la gestión de los aspectos de la ley que no estuvieron judicializados exhibe escaso avance. Un ejemplo es la falta de concreción del “Plan Técnico” de frecuencias que, según la LSCA, el gobierno debía realizar 180 días después de la aprobación de la ley. Este “Plan Técnico” es un mapa del país con la disponibilidad de frecuencias en cada localidad y su correspondiente uso. A seis años de sancionada la norma, sigue sin existir “Plan Técnico”. La ausencia de este instrumento elemental de política pública induce al método del “ojímetro” y a postergar las disposiciones legales por falta de recursos técnicos. Es, en definitiva, una coartada funcional para que propios y ajenos acomoden las referencias sobre la ley audiovisual según jueguen sus intereses en la representación de la “batalla cultural”.