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Publicado en Information Technology, marzo de 2015.

TODOS CONTRA TODOS

Argentina Digital en detalle: qué cambios plantea la nueva ley de telecomunicaciones

08-05-2015 – 11:50 – La ley abre un nuevo escenario de competencia. Habilita la demorada convergencia de las redes y refuerza el rol del Estado como regulador, pero deja puntos clave librados a su reglamentación.

Bruno Massare y Leticia Pautasio@bmassare @letipautasio

En la Argentina hay un caso en el que se cumplió al pie de la letra aquello de que las políticas corren por detrás de los avances tecnológicos. Así, tuvieron que pasar más de 40 años para que el Congreso lograra sancionar una nueva ley en reemplazo del Decreto-Ley de Telecomunicaciones (1972) del gobierno de facto de Alejandro Lanusse.

En el medio pasaron cosas en el mercado y a la vetusta legislación se le fueron sumando una sucesión de regulaciones como los contratos de privatización de Entel, el Decreto 764/00 de Liberalización de las Telecomunicaciones y el más reciente Reglamento de Calidad de Servicios de las Telecomunicaciones (2013) promovido por la Secretaría de Comunicaciones (Secom), entre las principales.

La Ley Argentina Digital fue aprobada en diciembre pasado en la Cámara de Diputados, en la última sesión de 2014 y tras un debate de cuatro horas, con 131 votos afirmativos y 97 negativos. El proyecto se había originado en la Cámara de Senadores, donde más de 50 expositores pasaron por la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión durante el debate de la norma, que sufrió diversas modificaciones con respecto al proyecto original.

Pese a los cambios, diversos aspectos de la iniciativa fueron criticados por parte de legisladores de la oposición y también por empresas y especialistas del sector. Entre las principales: la celeridad con la que se discutió el proyecto (fue presentado a fin de octubre pasado, llamativamente en la misma semana que se formalizó la licitación de espectro para 4G) y la falta de precisiones en muchos de sus artículos, lo que deja un amplio margen de arbitrariedad en la toma de decisiones por parte del flamante organismo de aplicación.

Entre otros aspectos, la Ley Argentina Digital —promulgada el 18 de diciembre pasado por el Poder Ejecutivo— es una ley de convergencia que permite que las empresas de telefonía brinden televisión paga y viceversa (ver nota en página 54), que retoma la regulación de la interconexión e interoperabilidad de redes establecida por el decreto 764/2000 (nunca aplicada), crea una nueva autoridad de aplicación, consagra la neutralidad de la red y fortalece el rol del Estado como regulador.

La discusión y los cambios
Durante el debate del proyecto Argentina Digital en la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión del Senado se hicieron una serie de modificaciones relevantes con respecto al proyecto presentado, en el que, por ejemplo, la autoridad de aplicación era designada sólo por el Poder Ejecutivo. Producto de las observaciones de legisladores y especialistas se terminaron creando tres nuevas figuras para que la implementación de la Ley tuviera mayor independencia del gobierno de turno: una Autoridad Federal de Servicios TIC (AFTIC), organismo descentralizado y autártico, conformado por siete miembros nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Congreso; la Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual y las TIC —es la misma que se creó luego de la sanción de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y cuyo alcance ahora se amplía —; y el Consejo Federal de las Tecnologías de la Información.

También se redujo el alcance de la definición de “servicios de tecnologías de la información y las comunicaciones”, ya que el término original excedía en aplicación el ámbito de las redes de telecomunicaciones. Además, se volvió a considerar a la telefonía básica como servicio público, algo que se había quitado del proyecto original.

Entre otras modificaciones que se realizaron con respecto a la primera versión de Argentina Digital, se prohibió que las empresas telefónicas puedan dar servicio de televisión satelital (algunas de ellas lo hacen en otros países de la región) y se establecieron algunos mecanismos de protección para el ingreso de las telefónicas en el mercado del cable, para preservar a las Pymes y cooperativas del sector.

“La Ley tuvo el apoyo de los senadores y diputados del Gobierno, excepto por la cuestión de las Pymes y cooperativas, ya que los senadores de algunas provincias querían defender a esas empresas. Finalmente, van a estar bajo el mismo régimen de competencia que los demás operadores, pero hay un proceso de transición”, dice Hernán Galperín, investigador y docente de la Universidad de San Andrés. Y agrega: “Me parece que la Ley va en un camino lógico que es el camino a la convergencia de los servicios sobre diferentes redes. La Argentina estaba retrasada, era uno de los pocos países que prohibían la competencia de servicios sobre la misma red, cuando la tecnología avanzó tanto en ese sentido. La cuestión es cómo se da la transición desde un régimen de separación de redes y servicios a uno de competencia”.

Gustavo Fontanals, politólogo, investigador de la Universidad de Buenos Aires y especialista en telecomunicaciones, cree que el Gobierno se reservó algunos aspectos del proyecto presentado para negociarlos y así evitar ceder en otros. “El oficialismo quería sacar una ley más o menos rápida y general, con la idea de poder mantener la capacidad de negociar con las empresas más adelante. Claramente, el principal objetivo era sacar la ley y el punto principal en el que tuvieron que ceder fue en la autoridad de aplicación. Pese a los cambios, el Poder Ejecutivo sigue teniendo gran injerencia en ese aspecto, aunque con intervención del Congreso. Cómo reglamentará la ley el Gobierno es algo muy relevante; pero el nombramiento de los directores también lo es, porque son cargos a cuatro años”, dice.

En las empresas, desde un principio reinó la disconformidad en cooperativas telefónicas y en firmas de TV por cable, pero también en los sectores que supuestamente serían los más beneficiados, como es el caso de las telefónicas. Telefónica, al igual que Telecom y otras empresas del sector, no quisieron participar de esta nota, pero sí asistieron sus representantes a las audiencias en el Senado. “Creemos que no es un proyecto que aliente las inversiones”, dijo el secretario general corporativo de Telefónica de Argentina, Alejandro Pinedo, ante los legisladores. Lamentó la falta de parámetros objetivos en “la regulación de precios y tarifas por razones de interés público” y se refirió a las exigencias de nacionalidad de la Ley 26.522 “que Telefónica de Argentina no cumpliría, al menos en un principio, y no podría acceder a una licencia de servicios audiovisuales”.

Carlos Moltini, gerente General de Cablevisión, sí habló con Information Technology y es otra de las voces críticas desde el sector empresario, aunque desde la vereda contraria, ya que el dominio de la empresa en el sector de la TV paga se vería afectado por la competencia de las telefónicas: “La Argentina necesita una ley de telecomunicaciones convergente, un marco regulatorio claro para los próximos cinco a 10 años. Después de sancionadas las leyes de Servicio de Comunicación Audiovisual y Argentina Digital: ¿La Argentina tiene ese marco regulatorio? No”, dice Moltini.

Carlos Moltini CablevisionDixit. “La Argentina necesita un marco regulatorio claro para los próximos cinco a 10 años”, dice Carlos Moltini, gerente General de Cablevisión. Foto: Gustavo Fernández.

El ejecutivo, además, se queja de que se le impidió al Grupo Clarín ingresar a la licitación de 4G: “Sentíamos que la compañía tenía que tener su pata móvil. No lo pudimos hacer porque el propio Estado nos lo negó. Había que hacer frente a un pago en dólares, cuando esta compañía factura en pesos y la única manera de acceder al pago en dólares era el mercado de cambios. El Banco Central nos negó esa oportunidad de poder comprar US$ 500 millones y nos tuvimos que retirar porque no podíamos cumplir con el requisito. Nosotros hicimos una denuncia penal y estamos esperando que decida la Justicia. Yo creo que el proceso licitatorio con el cual se entregaron estas porciones de espectro es nulo”.

Lo que viene a cambiar
En su texto, la Ley Argentina Digital se propone como objeto “garantizar el derecho humano a las comunicaciones y a las telecomunicaciones” y “promover el rol del Estado como planificador”, como así también “la competencia y generación de empleo”. En este sentido, la legislación refuerza el rol del Estado como regulador y le da a la AFTIC atribuciones para regular tarifas de interconexión, la velocidad mínima de conexión y el establecimiento de zonas de promoción e incentivos para el despliegue de infraestructura con asignación de fondos del Servicio Universal (SU).

Además, le otorga capacidad de asignación directa de licencias a organismos nacionales y entidades estatales. El ente puede definir cuándo una empresa tiene “poder significativo de mercado”: ya sea por cuota de participación, propiedad de facilidades esenciales o prácticas anticompetitivas. Pero no se especifica que parámetros se tendrán en cuenta para determinar esa condición.

También se le exige a la AFTIC garantizar por medio de medidas regulatorias asimétricas (no se especifica cuáles) el desarrollo y la participación de los licenciatarios locales en los mercados regionales. Todas estas zonas grises dependerán del reglamento posterior a la conformación de la AFTIC.

En este escenario más intervencionista, la obligación que tienen los proveedores de interconectar sus redes mediante arquitecturas abiertas es uno de los cambios más significativos de Argentina Digital. Para Fontanals, “esta ley toma aspectos que están en boga: la neutralidad, la obligatoriedad de la interconexión y la desagregación de las redes, que por otra parte son recomendaciones de organismos como la ITU (la Unión Internacional de Telecomunicaciones). Aspectos como el hecho de que el Estado se reserve el derecho de manejar las asignaciones de espectro, de direccionar las inversiones por medio del SU y de controlar tarifas también son políticas que se replican a nivel internacional. O al menos que el Estado se reserve la capacidad de hacerlo, aunque no necesariamente lo haga”.

Uno de los cambios que se introdujo fue el régimen de transición, para tratar de proteger a las Pymes del interior. “Se lo enuncia, se establece que podrá haber zonas y plazos de exclusión, pero no hay especificaciones”, explica Fontanals. Y agrega que “el enojo desde el lado de las telefónicas yo lo veo más como una estrategia de juego político. Las grandes telefónicas son muy buenas en eso y parte del juego político tiene que ver con sus declaraciones. Dicen que la desagregación del bucle y la interconexión las perjudican. Y que el mercado de TV paga no tiene tantas oportunidades porque es un mercado maduro. Pero son medidas que se toman en todo el mundo para promover la competencia y que ya estaban incorporadas por el decreto de 764/00, pero no implementadas. El problema, en todo caso, es que no se dice cómo se va a hacer ni qué nivel de alcance va a tener”.

Durante la presentación de la estrategia de despliegue de 4G de Claro, su direcrtor Comercial, Fernando del Rio, se diferenció de Telefónica y Telecom y le dijo a Information Technology que “la interconexión de redes va a ser un beneficio para el usuario, porque hay determinados lugares donde sólo se puede dar servicio si se comparte infraestructura”. Para Fontanals tiene sentido la postura de Claro, “porque ellos no tienen tanta red cableada, ya que su tendido es mucho más nuevo y entonces les viene bien compartir”.

Argentina Digital crea el Fondo Fiduciario del Servicio Universal (preexistente, pero poco implementado), equivalente al 1 por ciento de los ingresos de los prestadores y que permitirá financiar el acceso de todos los habitantes al conjunto de servicios de TIC. “El Estado debe garantizar el SU, no importa dónde se encuentre esa persona o su condición social. Los servicios deben prestarse con calidad y con precios justos y razonables. Ése es el concepto de esta ley”, señala la senadora Liliana Fellner, presidenta de la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión del Senado. Fellner, quien lideró buena parte de la discusión alrededor del proyecto en la Cámara, dice que con los cambios al proyecto original “se buscó fortalecer el derecho de los usuarios y proteger a los cableoperadores y a las cooperativas que, durante años, donde las empresas no les ha interesado invertir, nos han dado el servicio de comunicación. Buscamos preservar la competencia a través de reglas asimétricas”.

Para Martín Becerra, investigador del Conicet y docente de la UBA y de la Universidad Nacional de Quilmes, “el gran problema de esta ley es que le deja a la autoridad un margen de maniobra enorme, que no tiene que ver con temas tecnológicos. Por ejemplo, para los distintos candidatos a presidente de la Nación una posición dominante de mercado pueden ser cosas diferentes. Y en el propio Gobierno actual pueden encontrarse posiciones encontradas respecto de lo que se considera concentración de mercado. De hecho, parece que durante 12 años no advirtieron que estaba concentrado. Este tipo de medidas tan ambiguas pueden habilitar una especie de peaje para una mayor intervención estatal”.

Martín Becerra Conicet UBA UNQIncertidumbre. “El problema de esta ley es que deja a la autoridad un margen de maniobra enorme”, plantea Martín Becerra, investigador del Conicet y docente de la UBA y la UnQui. Foto: Gustavo Fernández.

Con la conformación de la AFTIC, el nuevo organismo absorbería a las dos autoridades regulatorias de las telecomunicaciones en el país: la Secom y la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC). Quedarían bajo su órbita la empresa Arsat, el programa Argentina Conectada y el Correo Oficial de la República Argentina. Esta injerencia disparó críticas de legisladores que se opusieron a que la AFTIC fuera “juez y parte” en el mercado de las telecomunicaciones.

Para Fontanals, “es un caso bastante raro que un organismo esté al mismo tiempo a cargo de la aplicación de las políticas y del manejo de una empresa y de un proyecto público de tendido de fibra óptica. Yo no veo del todo mal que si el proyecto de Arsat y Argentina Conectada contribuyen a dar servicio en zonas donde no lo hay se destinen fondos del SU a esa empresa y a ese programa. Lo que puede ser objetable es que dependan del organismo de aplicación”.

A la espera del reglamento
La mayoría de los especialistas consultados, si bien se muestran a favor de los cambios introducidos con respecto al proyecto original, critican la falta de precisiones en el cuerpo de la Ley y consideran que la reglamentación dará lugar a nuevas discusiones. “La Ley es tan ambigua que permite todo. Si me preguntan: ¿Con esta ley se podría generar mayor competencia? Yo digo que sí. Y si me preguntan: ¿Con esta ley se podría generar mayor concentración? Sí. ¿Con esta ley se puede favorecer a las telefónicas? Sí. ¿Con esta ley se puede favorecer al cable? Sí. Cualquier empresario se da cuenta que puede hacer una inversión y, en el corto plazo, una reinterpretación puede cambiar la orientación de adónde van las inversiones”, considera Guillermo Mastrini, investigador y docente de la UBA y la Universidad Nacional de Quilmes.

Guillermo Mastrini UBA UNQuiDixit. “La ley es tan ambigua que permite todo”, plantea Guillermo Mastrini, investigador y docente de la UBA y la UNQui. Foto: Gustavo Fernández.

Para la senadora Fellner, en cambio, “la Ley se mejoró y se específicó muchísimo, para lo que se puede especificar y poner en letras rígidas de una ley de un servicio. La convergencia tecnológica está cambiando día a día y nos sorprende con cosas nuevas. En ese sentido, se puso todo lo que había y se podía poner, porque uno busca que una ley siga en el tiempo y no quede obsoleta”.

Becerra critica que, así como está, “es una ley que tiende a consolidar la extranjerización y a la concentración. No establece contraprestaciones más exigentes para los actores que tienen mayor poder. Habilita con una disposición altamente cuestionable, con exigencias muy suaves, el ingreso a la TV paga de los operadores de telecomunicaciones. Si bien el requisito de compartir redes no es algo cómodo para las telefónicas, es muy ambiguo en el texto. Por ejemplo, yo les habría exigido desagregar el nodo local”.

Fontanals cree que la reglamentación jugará un rol clave. “La Ley, así como salió, es una cáscara vacía. Va a depender de cómo se reglamente la Autoridad de Aplicación y de los reglamentos de espectro, interconexión o SU que se dicten posteriormente —dice—. Hay aspectos que deberán resolverse, como el hecho de que es muy difícil compartir una red que nació para dar TV por cable con otra que es de telefonía. Existen formas de hacerlo, pero no es sencillo. En cuanto al impacto en el mercado, es un negocio que tiende a la consolidación en todo el mundo. De la reglamentación dependerá la configuración del mercado: si tendremos una dinámica concentrada en unas pocas empresas grandes que no se preocupan por competir, sino que se reparten el mercado e invierten poco; o una dinámica competitiva, en la que las empresas pelean por precio y aumentan servicios. Para eso hay que regular, no sucede automáticamente.”

La versión original de este artículo se publicó en el número 210 de la revista Information Technology, correspondiente a marzo de 2015.