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UN CORSET PARA LA CONVERGENCIA

Publicado en Revista Fibra nº9, abril de 2016.

El decreto 267/15 como herramienta para el beneficio de los actores más concentrados.

Por Martín Becerra (*)

El gobierno tomó el control de los órganos reguladores de los sectores audiovisual y de telecomunicaciones y, mientras promete que diseñará para ambos un proyecto de ley de la convergencia, introdujo por el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 267/15 una serie de cambios que afectan discrecionalmente la estructura presente y futura de licenciatarios audiovisuales y de telecomunicaciones. Los cambios dispuestos invocan insistentemente la convergencia pero, en rigor, representan una versión estrecha de esta y la voluntad de encorsetar su realización.

 

Frida Khalo Columna Rota

La mayoría de los artículos del judicializado DNU 267 refiere a la extensión de las licencias actuales y a la eliminación de obstáculos para una concentración aún mayor del mercado audiovisual. El único eje que puede argumentarse como inspirado en la convergencia es el que dilata por dos años (extensibles a tres) el permiso para que los operadores de telecomunicaciones ingresen al mercado de TV cable, que pasa a ser clasificado como un servicio de telecomunicaciones, mientras sostiene, sin explicar la causa y develando contradicciones, la imposibilidad de que las compañías telefónicas presten servicios de TV satelital directa al hogar. Empero, este eje no precisaba de un DNU, sino que bastaba con una resolución de la autoridad regulatoria (antes AFTIC, ahora ENaCom).

Ni el método elegido (DNU) ni sus fundamentos aclaran por qué si se van a estudiar a conciencia los problemas del audiovisual, las telecomunicaciones e internet y su progresiva convergencia tecnológica, económica y social, para luego alumbrar una ley que dé cobijo a esa convergencia y proyecte su evolución en beneficio de alguno de sus múltiples sentidos posibles (¿tecnológico, económico, social, combinaciones de estas dimensiones?), se encorseta el tema condicionándolo, en lo referente a la propiedad, en beneficio de los actores más concentrados y se haga, además, por decreto.

Como acto consumado, el DNU forma ahora parte del problema a resolver. Es decir que la futura ley anunciada por el DNU, además del desafío de desandar una tradición regulatoria divergente, de la que son manifestación las leyes aprobadas durante los dos gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner (Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, de 2009, y Ley de Telecomunicaciones y TIC “Argentina Digital”, de 2014), deberá abordar los efectos del DNU, incluso cuando varias de sus disposiciones sean problemáticas.

A diferencia de lo que insinúa el DNU, la convergencia no es un producto ni es exclusivamente un problema tecnológico, sino que además es un proceso social, económico y cultural inconcluso e iconoclasta. La masiva desprogramación de los consumos culturales, reiteradamente citada en el caso de YouTube o Netflix, es una de las múltiples facetas de la convergencia.

El proceso de convergencia se compone de plataformas físicas e inalámbricas de producción y circulación de contenidos y servicios que escapan a los modelos industriales tradicionales y que instigan la confluencia entre internet, las telecomunicaciones y el audiovisual. Sus efectos políticos son insoslayables, en la medida en que trata de la metamorfosis de los modos de producción y acceso social a información y a la cultura.

Para encauzar este proceso, el decreto 764 del año 2000 era más pertinente. A pesar de contar con 15 años de antigüedad, aquella norma ofrecía un diagnóstico de las telecomunicaciones y una estrategia de política pública con la que se podía disentir, pero a la que no se le podía negar su detallado conocimiento de los actores (no sólo de los más concentrados), de la situación tecnológica y de la legislación comparada. Allí había no sólo una comprensión amplia sobre las telecomunicaciones, sino reglas de juego precisas para los operadores en función de garantizar los derechos de los usuarios.

En cambio, la noción de la convergencia que se desprende del giro en las políticas de medios y telecomunicaciones de Macri se remite a relajar algunas de las limitaciones previamente dispuestas para concentrar todavía más ciertos segmentos de esos mercados, sin que ello suponga la eliminación completa de las barreras, sin que se explique por qué se eliminan algunas y no otras y, sobre todo, sin que se establezcan pautas de protección del interés público y obligaciones mayores para grupos con posición dominante. Estas pautas se hallan en todas las políticas de medios y telecomunicaciones del pasado, incluso en los períodos de orientación decididamente neoliberal y mayor propensión hacia las fuerzas de mercado.

En telecomunicaciones, desde el viejo decreto ley 19.798 de Alejandro Lanusse, pasando por la privatización de ENTel dispuesta por Carlos Menem, por el citado decreto 764/2000 o la más reciente (y modificada por el DNU 267/15) ley Argentina Digital de 2014, se han fijado condiciones de regulación tarifaria, exigencias de prestación de facilidades esenciales y regulación de la interconexión e interoperabilidad de las redes de los operadores con posición dominante en el mercado que la nueva política de Macri omite.

En medios audiovisuales, desde el decreto ley 22.285 del exdictador Jorge Videla, pasando por las modificaciones realizadas en los dos gobiernos de Menem, hasta la más reciente (y modificada por el DNU 267/15) ley audiovisual 26.522 de 2009, fijaron sucesivamente restricciones a la propiedad cruzada entre empresas gráficas y de radiodifusión, límites variables a la posesión de licencias locales y nacionales, obligaciones de producción nacional y obstáculos a la transferencia de licencias que la nueva política de Macri también omite.

Ahora bien, si la noción de convergencia del gobierno pretende avivar los cruces entre operadores de medios audiovisuales y telecomunicaciones, resulta incongruente con ese postulado limitar a las telefónicas locales a brindar televisión vía satélite (DTH) cuando el único operador de ese mercado en la actualidad, DirecTV, pertenece a una empresa telefónica, sólo que extranjera (AT&T). Si, como se rumorea, Telefónica acabara comprándole a AT&T parte de las filiales latinoamericanas de DirecTV, se asistiría a la paradoja de que la nueva política de Macri impediría dicha posibilidad cuando hoy se la consiente a AT&T.

En una reflexión más general sobre los decretos dispuestos por Macri, se aludió a su noción conservacionista, restauradora, anticoncurrencial, proteccionista y alentadora de una mayor concentración. La concepción es conservacionista porque descansa en la ilusión de que la situación del mercado en la actualidad podrá congelarse y porque uno de los pocos obstáculos que mantiene es al ingreso de capitales extranjeros (excepto los que ya operan en el sector y los alcanzados por el Tratado de Reciprocidad Comercial con EEUU firmado durante el primer gobierno de Carlos Menem y prorrogado desde entonces) y, en este último sentido, es proteccionista. El ejemplo de DirecTV expone los límites del pretendido conservacionismo aplicado a la convergencia.

La política expresada en los decretos de Macri aspira a restaurar la regulación y la estructura del sector a una época en que el órgano de aplicación dependía directamente del Poder Ejecutivo y los grupos dominantes en medios y telecomunicaciones gozaban de la ausencia total de contraprestaciones de interés público vigentes en Estados Unidos, Europa o México, tales como regulación de precios; pautas de must carry y must offerpara que los operadores de redes no discriminen los contenidos de sus competidores en contenidos y a la vez dejen a sus competidores de redes acceder a sus contenidos; reglas de concentración cruzada con otros mercados; salvaguardas contra la apropiación exclusiva de derechos de transmisión de eventos de interés público; obligaciones de interconexión con las redes de transporte (de telefonía, TV por cable e internet); producción de contenidos locales o financiamiento de producciones independientes o comunitarias, entre otras.

También es extraño que el discurso de la convergencia y la adecuación al siglo XXI, el mantra del elenco gubernamental en temas de medios y telecomunicaciones, haya eludido hasta ahora toda referencia al uso de la amplia red de fibra óptica construida por el Estado, “Argentina Conectada”, que el gobierno anterior no activó, pero que tiene el potencial de facilitar banda ancha para el acceso social y geográfico amplio a servicios multiplataforma (audio, video y datos), proyectar modelos de negocios con actores locales diversificados (PyMes, cooperativas, municipios), mejorar las malas condiciones de calidad de servicio y velocidad que persisten en el acceso a redes en buena parte del territorio nacional, y estimular la discusión de fondo sobre el “peaje” que cobran los operadores de las redes digitales para que otros locales y más pequeños puedan usar parte de esa infraestructura como facilidad de interconexión.

No hay indicios en los decretos presidenciales acerca de cómo se lograría el acceso universal a las tecnologías de la información. Al no concebir la necesidad de acción estatal compensatoria de las desigualdades que crea y reproduce un mercado crecientemente concentrado, el gobierno exhibe una perspectiva dogmática y alejada de las políticas relevadas por Naciones Unidas sobre inclusión digital.

Dado que el escenario de la convergencia se combina con la estructura concentrada de la propiedad de las redes, productos, dispositivos, programas, aplicaciones, servicios y contenidos, resulta necesaria la composición de un marco que reconozca los trayectos históricamente divergentes. En principio, ni los grupos hoy dominantes conviven ni pueden convivir en armonía, debido a sus intereses contradictorios (y, en algunos casos, mutuamente excluyentes) en varios eslabones de la cadena de producción, transporte, comercialización y exhibición final de flujos de comunicación; ni su actual dominio puede dilatarse por actos voluntarios ni de regulación legal, toda vez que su posición sufre el apremio de otros conglomerados de operación global que desafían los principios conceptuales, políticos y económicos de la regulación dispuesta hasta ahora por Macri. El modelo pretendido con la consagración del duopolio de los dos gestores principales de las redes de telecomunicaciones, Telefónica y Clarín, es anacrónico, toda vez que esas redes (con las que Telefónica y Clarín subsidian otros negocios) padecen la intrusión de operadores que usan esas redes a través de servicios y aplicaciones innovadoras (innovación que no realizan los viejos operadores) y extraen renta casi sin pedir permiso.

Google, Facebook y otras plataformas que se insertan como intermediarios en el proceso de indexación, transporte y agregación de contenidos en redes de usuarios, también exhiben niveles de concentración que se acercan, en la mayoría de los países de Occidente, a un virtual monopolio. Tanto es así que uno de los principales grupos editoriales de Europa, la alemana editorial Axel Springer, justificó su acción antitrust contra Google en la Unión Europea en el poder dominante de este conglomerado. El CEO de Springer, Mathias Döpfner, reconoció que “nosotros –y muchos otros– somos dependientes de Google. En este momento, Google posee el 91,2% de la participación del mercado de buscadores en Alemania. En este caso, la afirmación ‘si no te gusta Google, puedes tú mismo removerte de sus listas e ir donde quieras’ es tan realista como recomendarle a un opositor a la energía nuclear que deje de usar electricidad: simplemente no podrá hacerlo en la vida real –a menos que desee unirse a los Amish”. Dopfner acusa el impacto del abuso de posición dominante ajena: “Cuando Google cambió el algoritmo, una de nuestras subsidiarias perdió el 70% del tráfico en pocos días. El hecho de que esta subsidiaria fuera un competidor de Google es ciertamente una coincidencia”. La cita no pretende respaldar a uno de los protagonistas de la tensión entre fabricantes de contenidos versus agregadores, indexadores y estrategas publicitarios online, sino que ilustra sobre un conflicto central de la convergencia y ausente de la regulación dispuesta por el gobierno argentino.

Una agenda amplia de la convergencia interpela la política pública desde distintos niveles. Uno de ellos refiere a la propiedad de las redes, servicios y aplicaciones y a las contraprestaciones exigibles en nombre del interés público a actores dominantes por un lado y a actores que son concesionarios de recursos públicos por el otro (espectro radioeléctrico, redes físicas esenciales para la circulación de otros actores). Como se ve, este nivel no se reduce a la relajación de las normas de ejercicio de licencias o a la eliminación de barreras de concentración cruzada.

Hay otros niveles complementarios e igualmente fundamentales: el acceso social a bienes y servicios de la cultura y la información a través de las redes convergentes (hay países como Finlandia donde el acceso universal a internet es definido como derecho ciudadano); las estructuras tarifarias y tributarias diferenciales en función de la asimetría de las distintas capas de las redes convergentes; los resguardos frente a abusos de posición dominante en toda la cadena productiva, lo que incluye a cableoperadores y telefónicas, pero también a buscadores, indexadores y redes sociales digitales cuando constituyen monopolios virtuales; el replanteo profundo de los criterios anacrónicos con los que se aplican a contenidos convergentes las regulaciones sobre derechos de autor y propiedad intelectual y que, en un mundo de abundancia de información, pretenden fabricar escasez en el acceso; la necesaria creación de nuevos modelos de remuneración justa para autores y creativos en entornos digitales que puedan concertar el objetivo de la extensión del acceso a los bienes y servicios de la cultura y la información; las reglas de juego acerca de la potestad que tienen los distintos operadores (dueños de ductos y servidores; proveedores de conectividad; productores de contenidos, servicios y aplicaciones, agregadores, facilitadores y exhibidores de esos contenidos y aplicaciones) de limitar o discriminar la circulación de contenidos, servicios y aplicaciones, entre otros.

La convergencia resume, desordenándolos y remixándolos, problemas estratégicos del sector de la comunicación junto a la crisis del modelo de funcionamiento y distribución de roles y rentas entre los actores de su cadena productiva, pues ahora es digital, global y permeada por otros sectores de la economía.

El resultado de la convergencia es indescifrable hasta para los gigantes. Los usos, gustos y tendencias sociales son gobernables sólo en un sentido difuso por ellos. Como la tecnología es, en definitiva, un vínculo social y no sólo infraestructuras y organizaciones que hacen negocios, ni su sedimento político, la evolución de la convergencia combina un número tan alto de variables que lo único que es seguro es su incertidumbre. Mal asunto para pretender encorsetarla sin consenso y por decreto.

(*) Universidad Nacional de Quilmes, UBA, CONICET. En Twitter es @aracalacana.

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