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Artículo publicado en Observacom en enero 2015.

Nuevas reglas de juego en telecomunicaciones en la Argentina

“El objeto de regulación de la nueva ley es la infraestructura de transporte de comunicaciones. Abarca las redes telefónicas, de conexiones de banda ancha y de televisión por cable. El proyecto no regula contenidos y dispone la “neutralidad de la red”, es decir, la no discriminación de ningún tipo de contenidos…”

Martín Becerra. Professor at the National University of Quilmes, the University of Buenos Aires, and Independent Researcher at the National Scientific and Technological Research Council (Conicet), Argentina; y

Guillermo Mastrini. Professor at the National University of Quilmes and the University of Buenos Aires, Argentina.*

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El 16 de diciembre de 2014 el Congreso de la Nación aprobó un nuevo marco regulatorio para el sector de las telecomunicaciones conocido con el nombre de Argentina Digital. El proyecto había sido presentado a fines de octubre por el Poder Ejecutivo Nacional. Si bien en el trámite legislativo se introdujeron modificaciones que corrigieron algunos aspectos conflictivos, la estructura propuesta para la nueva legislación mantuvo varias de sus características principales.

La mayor novedad de este marco regulatorio es que permite el acceso de las empresas telefónicas a brindar servicios de comunicación audiovisual. Este tipo de prestaciones estaba prohibido por el pliego de licitación de las empresas telefónicas de 1990 (cuando fue privatizada la empresa estatal de telefonía, ENTel) y por la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual sancionada en 2009. Junto con este nuevo encuadre que favorece la creación de  un mercado convergente, se aprobó la formación de una nueva autoridad regulatoria, se estableció la neutralidad de la red, y se establecieron condiciones de servicio y de competencia para los licenciatarios del sector.

El objeto de regulación de la nueva ley es la infraestructura de transporte de comunicaciones. Abarca las redes telefónicas, de conexiones de banda ancha y de televisión por cable. El proyecto no regula contenidos y dispone la “neutralidad de la red”, es decir, la no discriminación de ningún tipo de contenidos.

El nuevo marco regulatorio reemplaza la vetusta ley de telecomunicaciones, vigente desde 1972, y acompaña el proceso de licitación para el uso del espectro 4G en telefonía móvil. La promesa de incorporar la convergencia en la regulación es toda una novedad, ya que la vigente Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual fue reiteradamente criticada por no contener los cambios digitales del sector audiovisual y sus cruces con Internet y las telecomunicaciones.

De este modo, el marco regulatorio de las telecomunicaciones de la Argentina ha quedado modificado sustancialmente. Durante el tratamiento en el Congreso el proyecto de ley recibió numerosas críticas de las organizaciones y empresas vinculadas con el sector. Si bien la bancada oficialista realizó algunas modificaciones que mejoraron algunos aspectos de la redacción original, las mismas fueron insuficientes para generar un mayor consenso entre las fuerzas políticas y finalmente el proyecto se convirtió en ley a partir de los votos del oficialismo. De hecho, puede señalarse que si algún consenso obtuvo la nueva regulación fue el rechazo de diversos sectores sociales. El sector cooperativo manifestó ver amenazada su capacidad operatoria por la entrada de las grandes empresas telefónicas. Las organizaciones sociales vinculadas a la libertad de expresión y los derechos del consumidor cuestionaron las impresiones de la redacción y la enorme discrecionalidad que otorga a la autoridad regulatoria.  Finalmente las empresas indicaron que el nuevo marco normativo no garantiza reglas claras para realizar las inversiones necesarias para el despliegue del 4G. Más específicamente, los operadores de cable indicaron que no podrán competir con las empresas telefónicas, y estás que no resultan beneficiadas por la ley al verse obligadas a compartir sus redes.

 

A continuación abordaremos los cuatro puntos más significativos de la ley, que se enuncian a continuación y sobre el final se destacarán los desafíos que quedan pendientes para la política de comunicaciones.

  • Autoridad de aplicación y control

La ley delega un alto poder de decisión sobre la orientación de la política de telecomunicaciones  a la autoridad de aplicación (AFTICA), sin mencionar sus objetivos, misiones o funciones. Si bien el Congreso introdujo un diseño institucional que garantiza la presencia de distintas fuerzas políticas en la conducción de AFTICA, la ambigüedad de la redacción lleva a pensar que el reglamento específico que sancionará el Poder Ejecutivo a la brevedad será más importante que la propia ley. De esta forma la política de telecomunicaciones quedará sujeta a los deseos del gobierno, ya que los reglamentos pueden ser cambiados mediante decretos presidenciales. La ambigüedad de la ley, la discrecionalidad de la autoridad de aplicación, y la inestabilidad regulatoria fueron unánimemente cuestionadas.

  • Definición de tipo de servicio

La ley define como “servicio público en competencia” al segmento del mercado que comprende a la distribución y de “interés público” del resto de los servicios (por ejemplo la telefonía móvil). En el trámite parlamentario, se recuperó la definición de servicio público para la telefonía fija, cuestión que no estaba en el proyecto original.

  • Reglas de competencia y habilitación de cruces entre telefonía y audiovisual

La nueva ley retoma la regulación de la interconexión e interoperabilidad de redes que fuera primero planteado por el Decreto 764/2000 promovido por el Secretario de Comunicaciones Henoch Aguiar durante Gobierno de Fernando de la Rúa (1999-2001) y luego, en el Reglamento de Calidad de Servicios de las Comunicaciones gestado por el secretario Norberto Berner en 2013 (gobierno de la actual presidenta Cristina Fernández de Kirchner). Sin embargo, la obligatoriedad de compartir redes de transporte (que deberían especificar cuándo se trata de ductos, de postes, etc.), a lo que se alude con la fórmula de “servicio público esencial en competencia”, resultará gravoso para cooperativistas y pequeñas y medianas empresas. Nuevamente en el Congreso se corrigió parcialmente la redacción original y se estableció que en determinados casos podrá demorarse la entrada de las telefónicas. Sin embargo la redacción final es ambigua respecto a las condiciones en que esta restricción será ejercida. Como muestra la experiencia europea, desagregar la red local es un paso necesario cuando se trata de conglomerados con posiciones dominantes e integración vertical, pero no en el caso de operadores pequeños. La ley es también imprecisa al mencionar la “posición significativa de mercado” como un parámetro (difuso en la redacción de la norma) que habilitaría al Estado a adoptar una mayor regulación.

Por otra parte, no se aprecian restricciones a los procesos de concentración de la propiedad que el proceso convergente puede estimular. Finalmente, la ley insinúa el uso del fondo de servicio universal, constituido por el 1% de la facturación del sector y que supera los $ 2400 millones, como una suerte de subsidio hacia los actores más pequeños (PyMes y cooperativas), pero no aclara el alcance de esta medida ni sus reglas. Tampoco hay información sobre el modelo de gestión de la red de fibra óptica construida por el Estado con el programa “Argentina Conectada”.

  • Neutralidad de la red

La ley consagra el concepto de neutralidad de la red aunque restringido por razones de seguridad nacional. Sin embargo, la definición de neutralidad de la red que proporciona la ley es escueta y, en comparación con el Marco Civil de Internet sancionado por el Congreso de Brasil en abril de 2014, poco preciso.

Desafíos y posibilidades

El sector de las telecomunicaciones en la Argentina tiene como características una importante concentración de la propiedad en los servicios de telefonía e internet, un importante retraso en el despliegue tecnológico y en la calidad de los servicios, y tarifas altas.

Cabe preguntarse en qué medida el nuevo marco normativo puede contribuir a resolver los problemas antes mencionados. Para responder esta cuestión debe tenerse en cuenta que la ambigüedad de la redacción y la discrecionalidad que la ley otorga a la autoridad de aplicación permite dar respuestas tanto positivas como negativas. Esto no resulta alentador.

En materia de concentración no parece que la política sea afectar las posiciones dominantes de los actuales operadores. Al contrario, autorizar el ingreso de empresas de telefonía a prestar servicios audiovisuales constituye un guiño a Telefónica y a Fintech (David Martínez, nuevo accionista de Telecom Argentina). También a Claro (Telmex, Carlos Slim). En todo caso queda por verse qué efectos tendrá sobre el mercado del cable, donde la posición dominante del grupo Clarín puede quedar amenazada por las economías de escala y subsidios cruzados que pueden aplicar las empresas telefónicas.

Este cambio fue el que disparó una catarata de comentarios sobre los beneficios que el mismo traería para las empresas de telecomunicaciones y especialmente para Telefónica. Desde nuestra perspectiva esto no resulta tan evidente que sólo Telefónica sea la beneficiaria de la ley, dado que por un lado las empresas de telefonía quedan sujetas a un entorno más competitivo en su mercado base, pero además en el caso de Telefónica, su entrada a los mercados convergentes aún resulta complicada. Si bien, y a partir de una dudosa interpretación de la Ley de Preservación de Bienes y Patrimonios Culturales, mantiene la propiedad de Telefé (red de nueve emisoras de televisión abierta), lo que contraviene lo dispuesto por la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, la ley Argentina Digital sostiene el impedimento para acceder al cable y los servicios triple play, ya que no se modifica el impedimento para la entrada del capital extranjero en los servicios audiovisuales fijado por la Ley 26522. Siguiendo este razonamiento, resulta mucho más favorecido el grupo de inversión Fintech de David Martínez (protegido por el convenio de protección de inversiones con Estados Unidos) como accionista de Telecom Argentina, que el holding Telefónica.

En relación a la calidad del servicio y las tarifas, el nuevo marco normativo al generar mayores condiciones de competencia podría estimular un crecimiento del mercado en mejores condiciones para los usuarios. Sin embargo, ello dependerá de la reglamentación que el gobierno defina para la ley y del compromiso con el cumplimiento con sus objetivos, así como del comportamiento del sector empresarial que hasta el presente fue reacio a canalizar inversiones necesarias para ampliar la infraestructura y mejorar la prestación de servicios.

 

* Los autores son catedráticos en la Universidad de Quilmes, Argentina e integrantes del Comité Editorial de OBSERVACOM.