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El Poder Ejecutivo Nacional presentó en noviembre de 2014 un proyecto de ley de telecomunicaciones, llamado “Argentina Digital”. Ese proyecto fue modificándose en el trámite parlamentario. A continuación se presenta el análisis del texto original y una columna de opinión sobre los cambios introducidos al proyecto de ley.

1) Análisis del proyecto original por parte de Martín Becerra en la audiencia de la Comisión de Medios de Comunicación del Senado de la Nación, en la audiencia sobre el Proyecto de Ley de telecomunicaciones “Argentina Digital” el 11/11/2014 Acá está el video y a continuación, el texto: Estimada Senadora Liliana Fellner Señoras y señores senadores Agradezco la invitación a exponer en el marco de las audiencias en las que se analiza el proyecto de ley “Argentina Digital”. Dejo a secretaría un artículo que publiqué ayer en el sitio especializado Mediatelecom y que, por razones de tiempo, no presentaré en sus detalles. Como soy un profesor universitario, soy consciente de la necesidad de síntesis y concentraré mi intervención en los siguientes ejes del proyecto: Objetivos de inclusión y noción de convergencia

  • Autoridad de aplicación y control
  • Definición de tipo de servicio
  • Reglas de competencia y habilitación de cruces entre telefonía y audiovisual
  • Neutralidad de la red

La convergencia es un proceso en curso, inacabado y, por consiguiente, difícil de regular en todo el mundo. La posibilidad técnica de producir, procesar, almacenar, distribuir y exhibir contenidos como información, comunicaciones, entretenimientos y datos a través de los mismos soportes y de las mismas redes ha ido configurando un mega-sector, que llamaremos “infocomunicacional”, que no respeta fronteras entre telecomunicaciones, Internet y audiovisual. Si bien la convergencia es un proceso inconcluso, como refiere a servicios esenciales de comunicación e impacta en la calidad de vida de la población, el Estado debe velar para que su administración sea realizada sin abuso de posiciones dominantes, sin discriminación y con garantías de universalidad. En este sentido, un aspecto importante del proyecto de ley refiere a objetivos de inclusión a través de la redefinición de la función y gestión del fondo de servicio universal, por ejemplo, o a la necesidad de establecer un más eficiente aprovechamiento de la infraestructura de transportes de las comunicaciones. Los considerandos del proyecto resultan congruentes con una política de comunicaciones convergente e inclusiva. Ahora bien, puntualizaré algunos problemas de la parte resolutiva del proyecto que, para conducir a esos objetivos, requieren modificaciones:

  • Autoridad de aplicación y control

El proyecto delega un alto poder de decisión sobre la orientación de la futura ley a la autoridad de aplicación, sin mencionar sus objetivos, misiones o funciones, ni tampoco su diseño institucional. Esto se suma a la inexistencia de una autoridad de control. Dado que ya existe una autoridad de aplicación colegiada que compartirá la responsabilidad sobre el radioespectro y sobre algunos servicios (la AFSCA), una pregunta fundamental es de qué modo se garantizará una buena complementación para que la convergencia sea también realizable en el plano de la gestión de gobierno. Cuando los ministros de Economía y de Planificación Federal presentaron el proyecto hace quince días, mencionaron expresamente los altos índices de concentración del mercado de telecomunicaciones (que superan, lo que es mucho, el índice de concentración del sector audiovisual) y la mala calidad de los servicios. La tendencia a la concentración de la propiedad y en particular a la integración vertical es inherente a la convergencia tecnológica, tanto de las redes fijas como de las inalámbricas. Ello exige autoridades regulatorias respetadas, legitimadas y competentes. Hasta hoy, en la Argentina, las telecomunicaciones tienen autoridades de aplicación y control dependientes del PEN. Esta no es la única causa de los problemas expuestos por los ministros Kicillof y De Vido, pero a la hora de pensar el diseño del órgano regulador, merece ser consignado. Por ello en otros países (algunos citados en los considerandos) que abordan la regulación de la convergencia infocomunicacional como México, Alemania, Gran Bretaña y Estados Unidos, existen autoridades de aplicación colegiadas, con probada solvencia técnica y amplio consenso político y, en muchos casos, con participación tanto del oficialismo como de fuerzas opositoras en el directorio. En la legislación comparada se advierte la importancia de estos órganos y el detalle que los países mencionados dedicaron a sus objetivos, misiones y funciones.

  • Definición de tipo de servicio

Varios especialistas en estas audiencias se han referido al tema, a la peculiar definición de “servicio público en competencia” de un segmento del mercado y de “interés público” del resto. Por cuestión de tiempo, no me extenderé al respecto. Sólo señalo que dejar de definir a la telefonía fija como servicio público, con una red que fue concesionada por 99 años a las empresas Telefónica y Telecom, puede traer más problemas que soluciones desde la perspectiva de la política pública, toda vez que esa infraestructura básica, al ser servicio público incluso después de su privatización, resulta fundamental en su utilidad social para complementarla con la red de fibra óptica construida por el Estado en el marco del programa “Argentina Conectada”.

  • Reglas de competencia y habilitación de cruces entre telefonía y audiovisual

El proyecto del Poder Ejecutivo retoma la regulación de la interconexión e interoperabilidad de redes que fuera primero planteado por el Decreto 764/2000 de Henoch Aguiar y luego, en el Reglamento de Calidad de Servicios de las Comunicaciones promovido por el secretario Norberto Berner en 2013. Sin embargo, la obligatoriedad de compartir redes de transporte (que deberían especificar cuándo se trata de ductos, de postes, etc.), a lo que se alude con la fórmula de “servicio público esencial en competencia”, resultará gravoso para cooperativistas y pequeñas y medianas empresas. Es preciso que el marco normativo sea asimétrico porque el mercado es profundamente concentrado y asimétrico. Por ello creo que es inconveniente liberar a las incumbentes de las obligaciones de servicio público. Como muestra la experiencia europea, desagregar la red local es un paso necesario cuando se trata de conglomerados con posiciones dominantes e integración vertical, pero no en el caso de operadores pequeños. Para ello, además, el proyecto debería también mejorar la noción difusa e imprecisa de “posición significativa de mercado” que, como ocurre con la legislación mexicana por ejemplo, debe contar con parámetros objetivos respecto del dominio que puede ejercer un prestador para dotar de certidumbre a la intervención regulatoria. También en este punto es preciso señalar que la habilitación para que el sector telefónico preste servicios audiovisuales y viceversa es compatible con la convergencia, pero este proyecto de ley es menos riguroso con las telefónicas de lo que fue en 2009 la propuesta del actual gobierno de proyecto de ley audiovisual. En otros países, el permiso para que las telefónicas presten servicios audiovisuales está condicionado a que existan márgenes probados de competencia efectiva en el propio mercado de telecomunicaciones. Hay casos en los que se estableció un lapso durante el cual las empresas audiovisuales pueden prestar servicios telefónicos pero las telefónicas no son autorizadas, en ese período, a gestionar licencias audiovisuales, de modo tal de estimular la competencia en el sector más impermeable a la concurrencia de nuevos actores. Se trata de un sector proclive a la realización de subsidios cruzados, descuentos por cantidad y ventas en paquete, negación a compartir o desagregar, generación de exclusividades y precios predatorios. Es preciso que la regulación asegure cambios al respecto, como señala la “doctrina de las facilidades esenciales”. Cito a Graciana Peñafort cuando en este recinto preguntó la semana pasada “¿Por  qué no ponemos porcentajes y permitimos el ingreso de las incumbentes una vez que se haya superado cierto límite de abonados a la telefonía del otro prestador de cable, por ejemplo, el 15%?”. O sea, plazos de espera para el ingreso de conglomerados dominantes; “reservas para quienes hicieron uso de estrategias de economía social para contar con un servicio que no tenían por incumplimiento de las incumbentes y, también, plazos y resguardos geográficos.” Se propone, pues, diferenciar el tratamiento regulatorio de las incumbentes por un lado, de quienes ejercen posición dominante en determinados segmentos de mercado y no son incumbentes por el otro, y del resto de oferentes de servicios por último.

  • Neutralidad de la red

En cuanto a la definición de neutralidad de la red, que los senadores conocen a la perfección dado que es un tema al que se abocaron durante más de año y medio y produjeron un excelente dictamen de Comisión, mi opinión es que se incorpore ese dictamen a la futura ley “Argentina Digital”, para dotar a las políticas públicas del sector de las mejores contribuciones de la labor legislativa. Este proyecto ni siquiera cubre los estándares de neutralidad que fueron dispuestos por la Secretaría de Comunicaciones el año pasado en su Reglamento de Calidad. En cambio, el dictamen de esta comisión del Senado es superador y significará un enorme avance en esta materia.

2) Columna de análisis sobre el dictamen con modificaciones introducidas al proyecto de ley en comisión, en el Senado de la Nación, publicada en El Cronista el viernes 21 de noviembre, pág. 15.

EDICIÓN IMPRESA COLUMNISTAS 21.11.14 | 00:00

El tutti frutti de ‘Argentina Digital’

Martín Becerra, Universidad Nacional de Quilmes y UBA

Con varias modificaciones, algunas importantes, el proyecto de ley de telecomunicaciones ‘Argentina Digital’ tuvo dictamen de comisión en el Senado y la próxima semana será aprobado por esa cámara; luego se tramitará en Diputados. Los cambios introducidos en el dictamen atenúan algunos de los grandes beneficios que prodigaba a los conglomerados telefónicos el proyecto original, aunque las amplias facultades delegadas en la reglamentación posterior, que tendrá a su cargo una autoridad de aplicación cuyos objetivos, composición y funciones el proyecto no define, impiden precisar cómo se lograrán las metas declamadas por la iniciativa.

Los cambios más destacables sobre la versión original del proyecto: prohíbe a las telefónicas brindar servicios de televisión satelital (DTH) pero franquea, con pocas exigencias, su despliegue en televisión por cable (y profana la vigente ley de servicios de comunicación audiovisual); declara que abogará por la protección de pequeños y medianos empresarios y cooperativas del sector TIC, aunque esto lo especificará la Autoridad de Aplicación a la que concede una versátil interpretación de casi todo el articulado; reintroduce la categoría de servicio público para la telefonía fija, omitida en la primera versión del texto; define los servicios TIC como un conjunto polimorfo que abarca compilación, procesamiento, almacenamiento y transporte de información ‘como voz, datos, texto, video e imágenes’ y ‘recursos, herramientas, equipos, programas informáticos, aplicaciones, redes y medios’, lo que comprende a indexadores como Google y a desarrolladores de aplicaciones, que deberán tramitar licencia; y consagra el concepto de neutralidad de la red aunque restringido por razones de ‘seguridad nacional’.

El proyecto es poco innovador en las atribuciones omnímodas para el Poder Ejecutivo (que dentro de un año tendrá otra composición): desde la intervención de la Comisión Nacional de Comunicaciones hace 12 años, tanto éste organismo responsable del control, como la Secretaría de Comunicaciones con mandato de aplicar normativa, tienen potestad en la regulación de un sector que, en ese lapso, incrementó su concentración, empeoró la calidad de los servicios y profundizó su extranjerización. En los últimos dos años la Secretaría de Comunicaciones comenzó a reconocer estos problemas estructurales. El proyecto no prevé autoridad de control alguna, ni tampoco dice cómo se complementará con la autoridad de aplicación colegiada que comparte responsabilidad sobre el radioespectro (Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, AFSCA) para que la convergencia sea realizable en la gestión de gobierno.

La iniciativa insinúa el uso del fondo de servicio universal, constituido por el 1% de la facturación del sector y que supera los $ 2400 millones, como una suerte de subsidio hacia los actores más pequeños (PyMes y cooperativas), pero no aclara el alcance de esta medida ni sus reglas. Tampoco hay información sobre el modelo de gestión de la red de fibra óptica construida por el Estado con el programa ‘Argentina Conectada’.

El proyecto retoma la regulación de la interconexión e interoperabilidad de redes legalmente vigente desde el año 2000 pero nunca concretada. Ahora bien, la obligatoriedad de compartir redes (que no especifica cuándo se trata de ductos, de postes, etc.), a lo que se alude con la fórmula de ‘servicio público esencial en competencia’, no es taxativa en las distintas condiciones que deben cumplir operadores de desigual envergadura. Desagregar la red local es un paso necesario cuando se trata de conglomerados con posiciones dominantes e integración vertical, pero no en el caso de operadores pequeños. Además, como está redactado el dictamen, parte de la infraestructura de otros servicios, como los postes de las redes eléctricas, con este proyecto serán comprendidos como TIC.

Un aspecto crítico refiere a la noción difusa e imprecisa de ‘posición significativa de mercado que, si bien cuenta en el dictamen con orientaciones generales, no dispone parámetros para resguardar zonas de exclusión o lapsos transición que protejan a actores pequeños y medianos tanto en telecomunicaciones como en televisión por cable.

En las audiencias convocadas por el Senado (disponibles en su página web) se expresaron críticas de fondo y de forma a la iniciativa gubernamental. Algunas fueron contempladas para corregirla. No obstante, la autoridad de aplicación podrá rellenar todos los casilleros que el proyecto deja en blanco, como si fueran columnas de tutti frutti. Con esta ley, el Ejecutivo podrá moderar los altos niveles de concentración del estratégico sector de las comunicaciones, o podrá estimularlos; podrá exigir que los servicios mejoren, o continuar desatento a las pésimas prestaciones de los operadores; podrá proyectar un mercado nacional, o continuar su extranjerización; podrá aprovechar la convergencia tecnológica para modernizar infraestructuras y servicios, o podrá ralentizar el desarrollo.

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