Entrevistado por Jonathan Rippel en el diario El Argentino, el especialista Damián Loreti fundamenta el proyecto de ley de servicios de comunicación audiovisual anunciado por el gobierno y responde algunas de las objeciones manifestadas por legisladores de la oposición de centroderecha (la centroizquierda anticipó su apoyo a la iniciativa).

Entrevistas – Contraeditorial – Damián Loreti

“Cambiar la Ley de Radiodifusión es una deuda de la democracia”

Foto: Contraeditorial

Por Jonathan Rippel

“¿Por qué creo que hay que modificar la Ley de Radiodifusión? Por lo siguiente… Aunque tuviéramos una buena ley, hay algunas cuestiones que hacen a cambios de situación, por implosión o por aparición de tecnologías, que generan nuevos procesos de concentración y de conductas. Por dar algunos ejemplos, en Estados Unidos se hizo una ley específica para televisión digital. En México, aunque la Corte lo declaró en parte inconstitucional, también hubo cambios. La Unión Europea, por vía de su Parlamento, sacó, a fines de 2007, una directiva en reemplazo de otra del ’89 sobre televisión. Uruguay acaba de hacer algunos cambios, entre otras cosas, en materia de radiodifusión comunitaria. Y hay algunos estándares y posiciones que fueron marcando los relatores de libertad de expresión de la OEA y, sobre todo, de Naciones Unidas, más algunas cuestiones que fueron surgiendo de fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y algunas declaraciones de principios, como la de octubre del 2000, que se sumarían a la necesidad de cambiarla, aún si la Argentina tuviera una buena ley. Como sin embargo, la legislación que tiene la Argentina es pésima en términos de ciertos contenidos, y no sólo me refiero a su autoridad de aplicación –por la concepción histórica de que debe ser ocupada por un militar de cada fuerza armada y un empresario de cada sector, más un representante de la Secretaría de Informaciones– sino porque, además, tiene artículos que siguen restringiendo la totalidad de los servicios a las necesidades de la seguridad nacional. Ha tenido reformas que generaron una presión del mercado sobre la actividad. Además, con medidas como el aumento de 4 licencias a 24. También tiene quer revisado el hecho de que no haya regulación sobre medios públicos : sería necesario que la hubiera. Por lo cual, surge la oportunidad de cambiar lo que está mal en la vigente y de acompañar los cambios que yo venía marcando, que no son de regulación de tecnología sino de conductas de mercado y de reafirmación de principios de libertad de expresión.Hay que insistir en que es una deuda de la democracia, lo cual en la Universidad de Buenos Aires solemos recordar”, argumenta Loreti, que fue consultado por el COMFER durante la redacción de la nueva propuesta.

–El gobierno de Raúl Alfonsín pretendió, o así lo planteó, cambiar la Ley de Radiodifusión. Sin embargo, pasaron varias décadas sin que ningún gobierno democrático lo hiciera. ¿Por qué?

–Bueno, en los primeros momentos del gobierno de Alfonsín, por un decreto del año ’84, se había suspendido lo que se llamaba el Plan Nacional de Radiodifusión, interrumpiendo así los concursos que estaban vigentes de acuerdo con una norma de la dictadura, hasta tanto se sancionara una nueva ley de radiodifusión. Se trabajó mucho, en esa época, en el marco de lo que era el Consejo Nacional para la Consolidación de la Democracia, plan en el cual algo abreva la nueva “propuesta del proyecto”, como técnicamente lo llama la Presidenta. Ya con las elecciones resueltas o en vísperas, el propio gobierno de Alfonsín estaba planteando un proceso de privatización de medios que todavía estaban en manos del Estado. Si mal no recuerdo, uno de los problemas era que se incluía la privatización de Canal 11 de Formosa, y había un juicio. Este fue, sumado a un par de factore más, uno de los temas que implicaron una trabazón en ese anteproyecto. Con todo, en la época de Alfonsín hubo un decreto que autorizó, sin necesidad de permiso previo, la recepción libre, en los hogares, de señales satelitales. Esto implicó un cambio importante para el tema del cable.

–¿Por qué después de tantos años, recién ahora parece haber voluntad política para modificar la 22.285, y crear la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual?

–En el Parlamento hubo discusiones, no es que no las hubiera. Llegaban a tener estado parlamentario en comisiones pero no el recinto. Cuando se hace la ley de reforma del Estado, y se pone la lista de privatizaciones, las modificaciones del proyecto salieron por el Parlamento. Después, otras reformas salieron por decreto de necesidad y urgencia, como es el caso del 1005 del ’99 y el 1062 del ’98. En muchos casos, lo que no había era voluntad política y en otros, cuando la hubo, existió mucha oposición de los sectores más concentrados de la actividad. Aún hoy se plantea en año electoral cómo se puede reemplazar la Ley de Radiodifusión. A mí, en cambio, me parece bien que se trate en un año electoral porque pone en debate a los partidos políticos respecto de sus plataformas. Y si no fuera un año electoral, sería año preelectoral porque en la Argentina todos los años son electorales o preelectorales. Ya en un debate de hace un tiempo, a propósito de otra discusión, había, no me acuerdo cuál era el medio, titulares que decían: “Amenazan con una Ley de Radiodifusión”. ¿Cómo que “amenazan”? Se trata de una discusión.

–La Ley de Radiodifusión fue modificada, desde que fue sancionada por la dictadura en 1980, más de 200 veces. ¿Por qué se la sigue considerando como una ley del Proceso?

–No es cierto que fue modificada más de 200 veces. Y si querés, hacemos una demostración de lo que te digo (Loreti muestra la pantalla de su computadora). Si uno entra en infoleg, que es el banco de datos del Ministerio de Economía sobre información legislativa, y pone en el buscador “Radiodifusión” o “Ley 22.285”, aparece: “Esta norma es complementada o modificada por 214 normas”. Pero algunas de ellas tienen que ver con la actividad de radiodifusión, y no con la modificación de la ley. Por ejemplo, algunas son las autorizaciones de firmas del interventor del Comfer por vacaciones. Mirá la lista de las normas: “Habilitación de locutores”, “Emergencia administrativa”, “Privatización de un canal de televisión”, “Operadores técnicos”, “Delegación de personal”, “Aplicación de sanciones”. Estas son algunas de las que se incluyen en la lista y no tienen nada que ver con la reforma de la ley sino que son regulaciones específicas para un tema puntual relacionado con la actividad radiodifusora en su enorme conjunto. Hay quienes opinan que la Ley de Radiodifusión no es la ley del Proceso, no por la cantidad de normas sino porque el Congreso, en más de un caso, convalidó reformas, como la del artículo 45, o como la implícita o tangencial de la “ley de defensa de industrias culturales respecto al capital nacional”. Por eso, convalidan la Ley 22.285 como legislación de la democracia. Yo, en cambio, entiendo que no se la puede considerar de esa forma por varias razones, y una de ellas es la que planteaba antes: no puedo llamar “ley de la democracia” a un artículo como el 7, que dice que “los servicios de radiodifusión deberán difundir la información y prestar la colaboración que sea requerida para satisfacer las necesidades de la seguridad nacional”. Y que agrega: “A estos efectos, el Poder Ejecutivo Nacional podrá establecer restricciones temporales al uso y prestación de servicios previstos por esta ley”.

–¿Qué garantías hay de que si el proyecto se convierte en ley, los monopolios que se sientan afectados no vayan luego a Tribunales, y logren que no pueda ser ejecutada en un caso concreto por una medida cautelar?

–No, no hay garantías: como no las hay nunca. Ahora, creo que estamos hablando de una propuesta de ley respetuosa de los estándares internacionales de derechos humanos, que están por encima de nuestra Constitución, de acuerdo con lo dicho varias veces por nuestra propia Corte Suprema de Justicia, y, en ese plano, creo que es una propuesta respetuosa de la Constitución. De hecho, varios artículos citan, o se hacen cargo, de algunos artículos de la Carta Magna. Técnicamente, el texto está elaborado de modo respetuoso de los principios de libertad de expresión, y de lo que es la actividad radiodifusora. Obviamente, afecta intereses en la medida que acá hay cuestiones de regulación de monopolios, oligopolios y de derechos de exhibición que marcan exclusiones notorias. Y hay quien si hoy tiene un monopolio, y no tiene ningún tipo de regulación de tarifas, el hecho de que le impongan una regulación, por supuesto que lo va a afectar. Del mismo modo, medios que hoy no tienen ninguna obligación de exponer su carpeta de propuestas a la consideración pública padecerían el artículo del nuevo proyecto que toma principios regulatorios de la FCC (Federal Communications Commission), autoridad regulatoria de Estados Unidos, que establece que debe ser de acceso público una carpeta que explique a los televidentes o radioescuchas o  abonados, cuáles han sido las propuestas por las cuales  una empresa determinada se adjudicó la emisora.

–¿Qué países tomaron como modelo a la hora de comenzar a redactar el nuevo proyecto para cambiar la ley?

–Lo que surge de la propuesta es que hay consideración sobre la directiva europea de servicio de comunicación audiovisual del 2007, artículos influenciados por regulaciones de la FCC, otros por la legislación americana en sí misma, algunos principios tomados de la legislación canadiense –como por ejemplo, la protección a la inversión publicitaria en medios nacionales–, cuestiones vinculadas a la protección de cuota de pantalla nacional en cine –que está tomada de la legislación francesa–, y hay artículos en los cuales directamente se invoca la declaración de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información, de Ginebra, la Convención sobre la diversidad cultural de la Unesco, y los estándares que mencionaba antes sobre libertad de expresión de las Naciones Unidas y de la OEA. Hay, también, cuestiones basadas directamente en principios establecidos o recomendados por los relatores de la libertad de expresión. Las audiencias públicas, asimismo, están tomadas de Canadá.

–Hay muchos lobbies en torno al negocio de la digitalización. ¿Qué norma es mejor para el país? ¿La europea, la estadounidense o la japonesa?

–A ver: la propuesta del proyecto tiene algunas previsiones que a mí me parecen saludables en materia de neutralidad tecnológica. Vale decir, no se intenta regular tecnologías sino conductas de mercado sobre ejercicios de derechos, para que no sean abusivas. Hay un área en la Comisión Europea que se llama Protección de Defensa a la Competencia, que tiene, a su vez, un ámbito vinculado a la información y la comunicación. Y Herbert Ungerer (jefe de División de la Comisión Europea para la Competencia en el área de Información, Comunicación y Multimedia) dice que la digitalización puede llevar, según cómo se implemente, a una realidad de mayor concentración irreversible o a una mayor democratización, también irreversible. Entonces, en la previsión de esta propuesta hay cierta neutralidad. Es decir, no importa qué tecnologías usemos: vayamos a promover el pluralismo y la diversidad de los contenidos, y con regulaciones respecto de la integración vertical de la actividad. Me parece sano. No hay países, sin contar a unos pocos y a EE.UU. –que es la propulsora de su norma técnica y que además establece subsidios específicos para ver de qué modo se implementa–, donde la norma técnica sea resuelta por ley. En Chile se adoptó la norma europea, pero no por ley. Y en Uruguay y Brasil también, y no fue por ley. El hecho de incorporar tecnologías, como principio en la regulación, tiene dos contras: una es una frase de un profesor que tuve: “No se puede regular el derecho de propiedad, regulando las características del ladrillo”. Pero hay otro tema que es la obsolescencia casi inmediata en esta actividad. En Chile, la televisión nacional tiene previsto en su ley que debe prestar una señal de televisión.

–¿Y qué sucede?

–Que la televisión nacional de Chile no puede hacer multiplex en televisión digital si no cambia su ley. Porque con multiplex hablamos de más de una señal de televisión en lo que ahora es una banda. En ese aspecto, en la Argentina hay principio de neutralidad, razón por la cual se puede llamar a concursos de diversos modos: mixtos, para alta, para multiplex, etc. En Estados Unidos se fijó por ley la fecha del apagón analógico. ¿Qué ocurrió? Pasaron allí algunos acontecimientos económicos que impidieron que se llegara a un porcentaje previsto de hogares, con los conversores digitales a tiempo para la determinación del apagón analógico. En consecuencia, tuvieron que cambiar la ley. Hay otra previsión que se toma en EE.UU., que tiene que ver con la revisión bianual de las reglas de multiplicidad de licencias, en función de cuestiones de tecnología para la defensa del interés público de la competencia.

–¿Cuál es el sentido?

–Sucede que hay una cantidad de licencias tope por tipo de servicio y área de cobertura, de acuerdo con tecnología analógica. Ahora, cuando ya se haya llevado a cabo la incorporación completa de la tecnología digital, no tendrá más sentido que se diga que solamente tienen derecho a una sola señal de televisión, porque va a haber un universo mayor de señales. ¿Qué hicieron los americanos? Cambiaron las reglas del capítulo de acuerdo con la incorporación de tecnología y el interés público. Eso no significó revisar las licencias. Porque de lo contrario habría que discutir la Ley de Radiodifusión de vuelta para decidir si alguien pudiera, en una misma área de cobertura, tener una, seis o doce licencias, de acuerdo con lo que ofrezca el mercado de televisión digital. Yo no recomendaría nunca que una norma técnica forme parte de una ley.

–El Gobierno adelantó que la nueva ley dividirá el espectro en 33% para medios comunitarios, 33% para medios públicos, y 33% para empresas privadas. Ahora, se preguntan desde la Red Nacional de Medios Alternativos, ¿cómo va a ser posible la distribución de frecuencias si la mayoría de los medios ya se encuentran cedidos por los próximos veinte años?

–Ahí hay dos planos. Uno: la ley garantiza el 33 por ciento para los sectores sin fines de lucro. En algunos sitios, lo del 33 por ciento del Estado no sería razonable: me parece demasiado. Sí estoy de acuerdo con el 33 por ciento para sectores sin fines de lucro, y el modo de implementación va a tener que ver –y este es el segundo plano– con el estado del espectro y no por la duración de los veinte años, porque nadie tiene todo el espacio por dos décadas. Ahí hay un proceso de normalización no terminado, previo a la reforma de la ley del artículo 45, que permitió entrar a las sin fines de lucro, y acá no es inocua la digitalización. La ampliación de la cantidad del espectro y el aprovechamiento del mismo por las migraciones tecnológicas que haya, permitirán el espacio mencionado para los medios comunitarios. Hay, con todo, un lapso de transición en el cual esto será muy complejo. En algunos lugares, donde los planos técnicos no están agotados, va a ser más fácil que en otros. Todo depende de qué lugar del país estés hablando. Con la migración digital será, insisto, mucho más sencillo hacerlo, porque habrá más canales y cada uno de ellos se va a poder explotar de otro modo.

–El punto del proyecto que más cuestiona la oposición es el que tiene que ver con el poder que tendrá la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación, que, afirmán, revisará las licencias cada dos años. Elisa Carrió sostuvo que de esta manera el Gobierno podrá extorsionar a los medios, ya que podría poner condiciones para renovar o no las licencias.

–A ver: el artículo 38 pone la cita de lo que hace la FCC de Estados Unidos por las razones que expliqué. A lo mejor hay que escribirlo de otro modo, pero no hay revisión de licencias. Dice “revisión de reglas del capítulo” y este se refiere a la multiplicidad de licencias, entre otras cosas. A lo mejor hay que acotarlo para que no queden dudas. Ahora, la nota del proyecto es inequívoca. Cita el caso de la FCC, que tiene, por razones de tecnología, posibilidad de modificar las reglas de cómputo de licencias de concentración, en función de la incorporación de nuevas tecnologías para la preservación del pluralismo y del interés público. Sentado eso, para mí no hay revisión de licencias. Dice “revisar reglas” y no, “revisar licencias”.

*Damián Miguel Loreti.
Abogado por la Universidad de Buenos Aires y doctor en Ciencias de la Información por la Universidad Complutense de Madrid. Tesis “Información, Justicia y Sociedad. Acceso a la información en sede judicial penal” calificada con sobresaliente cum laude. Titular de la Cátedra Libre Unesco-Libertad de Expresión de la Facultad de Periodismo y Comunicación Social de la Universidad Nacional de La Plata. Fue director de la Carrera de Ciencias de la Comunicación de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (2002-2006). En la actualidad es vicedecano de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA y titular de la Cátedra de Derecho a la Información de la Carrera de Ciencias de la Comunicación de la misma facultad. Fue asesor de la Asociación Periodistas y de la Oficina Regional para América Latina de la Federación Internacional de Periodistas. Miembro del Steering Commitee de la International Media Lawyers Association. Miembro de la Comisión Directiva del Centro de Estudios Legales y Sociales –CELS–. Ha publicado numerosos trabajos de su especialidad.